不能止步于提高征地补偿标准

不能止步于提高征地补偿标准。

近日，国务院通过了《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，该草案对于现行的农民集体所有土地征收补偿制度进行了修改，主要内容是提高征地补偿数额，有消息称，提高额度可能至少为现行标准的10倍。

对农民而言，这确实是十八大后最激动人心的改革利好。征地补偿费是指因国家建设需要征用土地时，按照被征用土地的原用途给予被征地单位的各项补偿费用，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等四项。按照目前的规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。全国平均来说，现有一亩地征收补偿费在4万元左右。按照今后提升“10倍”的补偿标准，一亩地下来将会有40万元。即使这个每亩40万元的补偿费不能完全给付农民，和现有的补偿标准相比依然是一个巨大的进步。

十八大报告中提出“多渠道增加居民财产性收入”，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。会议刚落下帷幕，一个提升10倍的征地补偿标准让我们切切实实触摸到了“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的希望之门。

首先，农民的财产性收益终于有了盼头。近十年来由于城镇化和工业化的快速推进，土地价格不断上涨，全国土地平均出让价格从2004年的329元/平方米上升到2011年的944元/平方米，一二线城市更是“地王”频现。但是按照2011年的水平，农民被征收土地的平均补偿标准只有26元/平方米，在征地收益中获得的比例还不到3%，而大部分土地增值收益都被开发商和政府拿走。陕西省2011年卖地收入243亿，补助被征地农民的仅1.22亿，农民获得的补贴如此之低确实出乎大家的意料。2010年，农民总收入中来源于财产性的收入只占2.5%，征地“剪刀差”引发了越来越多的城乡冲突和官民冲突。据《2011中国国土资源公报》数据，2011年转为建设用地的农用地为41.05万公顷(还不包括未批先占的违法用地)，如果按补偿标准提高10倍计算，意味着农民将多增收9605亿元，相当于全年第一产业GDP的20%，农民人均年收入多增加约1600元，我国的城乡收入比也将从目前的3.4倍大幅下降至2.8倍左右。

其次，农民市民化终于可以加速了。社科院今年8月份发布的研究报告称，2011年，我国城镇化率已达51.27%，城市人口首次超过农村人口。但是，其中有17%的人口生活在城镇，但没有在城镇落户，另外还有7000多万的流动人口。也就是说，与国外发达国家相比，我国51.27%的城镇化率是“注了水”的，因为有2亿多人是“漂浮”在城市中，而不是真正“生活”在城市中，他们不能平等地享受医疗、养老、教育等公共服务。造成这一问题的原因表面上看是受城乡二元户籍体制的限制，实际则是无人愿意承担巨额农民市民化转换的成本。据测算，人均市民化成本大约为10万元，2亿多人就需要20万亿-30万亿元的市民化转换成本。这巨额的农民市民化转轨成本，光依靠政府肯定难以承受。大幅提高征用土地的补偿标准后，农民一亩地就能拿到几十万元补偿，这样农民可以“带资进城”，如果辅之以合适的户籍政策，那么就会有一大部分城郊农民能“有底气”，真正实现市民化。

虽然提高农民集体土地的征收补偿标准是关键一步，但此次改革并不涉及农村集体土地交易主体的改革。按现有政策规定，农村土地(包括耕地、宅基地和农村建设用地)要想以土地自然要素的形式进入自由流通的房地产市场，就必须先由政府征用，将集体土地转换为国有土地，政府是土地市场的“大掌柜”。虽说补偿标准提高了，但集体经济组织或农民仍不是土地市场的交易主体，政府征地的模式和“大掌柜”的身份还没有变。这样，中国的土地市场仍不是完全的市场。这就很可能会带来另一个问题：由于自身在土地市场中处于垄断地位，加之对土地财政的依赖和对造城运动的冲动，政府可能会将提高的征地补偿费用转嫁给土地市场的最终消费者——城市居民。如此，城市地价和房价就会“水涨船高”，这对城市“房奴”和城市低收入人群而言，无异于“雪上加霜”。

这是个大问题，政府应当考虑在先。解决的办法有三个：一是对政府的财政预算施加“民主监督”的硬约束，政府要从土地收益中主动后退一点，让利于民；二是对土地市场彻底改革，确权赋能后，承认农民的市场主体地位，让农民可以流转自己的部分集体土地，甚至可以让农民在自己的土地上进行房地产开发，适时启动农村房地产市场。而政府只需要制定相应的土地规划和税收调节政策就行，竞争主体的多元化无疑会有助于平抑城市过高的房地产价格；三是要有效遏制各地政府的造城冲动，改变地方政府的GDP崇拜和土地财政依赖，及时从城市规模扩张路径转向对存量土地和新增土地的利用效率提升上来。

还有一个问题，我们也要加以重视，就是农民巨额补偿费用的分配和使用问题。虽然国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》、《农村集体土地征收补偿条例》等文件对农民土地征收补偿费用的计算方法、使用分配、管理监督都有详细的明确规定，但近年来，农村土地征收中出现的各种矛盾仍值得我们注意。一是在土地征用的谈判中，由于农村土地的“双主体”存在，强势“集体”往往会导致失地农民“被代表”或“被同意”；二是补偿费用被少部分人违规挪用、混用、截留、挤占；三是部分农民一夜暴富，高额的补偿费反而带来许多社会负效应。上面的计算都是基于全国农民的平均数，实际上，能获得征地补偿的往往是靠近大城市的部分城郊农民。征地造成的“种田无地、上班无岗、社保无份”的大量“三无农民”在补偿费用用完之后怎么办呢？因此，政府必须从补偿费用中强制性地匀出来一部分资金给“三无农民”购买各种社会保障。

总之，农村土地制度改革是一项艰难的系统工程，我们不能仅止步于提高征地补偿标准，要做的事情肯定还有很多。