加强养老产业法律制度建设

加强养老产业法律制度建设。

在我国人口老龄化背景下，国家十分重视养老产业的发展，并且出台了一系列政策加大支持的力度，有效地推进了我国养老产业的发展。探究养老产业发展的现状，并提出养老产业法律制度建设，对于养老产业的发展具有积极的促进作用。

养老产业发展现状

根据国家统计局数据显示，截止到2019年末，我国60岁及以上老年人口达到2.53亿人，占据总人口的18.1%。我国的老龄化程度相对较高，并且随着时间的推移，这一比例将保持持续增长的状态。在我国老龄化程度不断加深的情况下，养老产业的市场发展空间越来越大。根据相关统计数据显示，自2010年以来我国养老行业的规模增长幅度达到371%，预计2030年我国的养老产业规模将突破22万亿元，并且成为我国第一大消费产业。

在新时期我国养老产业呈现泛养老产业的布局模式，根据我国各地养老发展模式规划可以得知，通过90%居家养老、7%社区养老以及3%机构养老的模式来建立养老服务体系。根据《老年人权益保障法规定》可以得知，我国需要建立居家、社区以及机构共同支撑的社会养老服务体系，并且将养老服务设施建设纳入城乡社区配套建设规划。当前，房地产行业已经开始广泛布局养老行业。2019年，全国80余家房地产进军养老领域，包括万科、远洋、保利等，都在房地产领域进行了养老投资。除此之外，保险公司也逐步开始涉入养老行业，2019年12月，国务院常务会议提出要为适合60岁以上老年人提供商业保险产品，因此养老健康行业将迎来全面发展的趋势，从产品规划中逐步推出养老计划、养老社区服务，为我国养老市场的发展注入了较大的产业活力。

综合我国养老产业的发展状况可以得知，在整体发展中也存在着较大的问题，部分养老产品设置的机制不合理，尤其是养老机构所提供的以养老服务为名的高额投资对于老年人产生了较大的财产损失。例如，2018年出现非法集资“爱抚家”案，其在平台中宣传理财产品可以获得年化利率高达13%的利息，并且可以为老年人提供社区养老服务，这一非法投资案给涉及40亿元的损失。因此针对我国具有较大发展市场的养老产业以及存在较大乱象的发展状况，来强化法律制度的建设是非常必要的。

养老产业发展法律政策要点

第一，养老机构准入。养老机构可以为老年人提供集中的居住场所，也可以开展照料服务，是养老产业发展中的重要主体。根据2013年颁布的《养老机构设立许可办法》，养老机构分为盈利和非盈利两种不同的类型。根据《民法总则》的规定，非营利的法人不能够向出资人获得利润，因此非营利性的养老机构在资金调集以及剩余资产的分配方面存在着较大的限制。我国养老机构的发展长期采取行政许可制度，2019年民政部1号文件颁布之后规定不再设立养老机构许可，并且改变为登记备案管理，这是养老服务产业改革的重要方向，对于养老机构的设置以及整个养老产业的进一步发展提供了较大的支持。

第二，养老机构土地供应政策。长久以来，在我国养老产业发展中，土地供应政策是较为灵活的，这可以充分体现国家对于养老产业发展的大力支持。从2019年国家相关规定，非营利性的养老机构可以由政府出资或者入股的方式来提供土地。盈利性的养老服务设施可以通过自有用地的方式来进行举办，而在土地价格方面，通过出让方式供应的用地及底价一般根据不低于公共服务用地基准用价的70%来进行确定。在土地出租方面的规定，2019年自然资源部出具政策，鼓励非盈利性的养老服务机构可以通过出让以及租赁的方式来获得土地的使用权，并且优先鼓励租赁的方式。

第三，养老产业补贴力度增强。为了加大养老服务产业的发展，2019年国家对于养老服务机构出台了多项减税的优惠政策，并且提出了对非盈利性的养老机构按照规定来免征企业所得税，养老服务机构符合现行政策规定的，可以享受小微企业财税优惠政策，除此之外，提出了投资补助、营补助人员补贴政策。

第四，养老机构的融资和退出渠道逐步完善。为了扶持养老行业的大力发展，国家实行了贷款贴息的基本优惠政策，并且国务院规定提出从事养老服务行业的个人以及小微企业可以给予贷款支持。在拓宽养老服务投融资渠道方面，为了鼓励养老机构获得融资，国务院规定提出，对于暂时遇到困难的民办养老机构给予相应的资金支持，并且减少养老机构融资过程中所产生的附加费用。

养老产业发展的法律建设方向

第一，强化养老产业发展的顶层设计。为了规范我国养老产业的发展，需要将其纳入经济社会发展规划当中，并且制定养老产业发展的专项规划，明确新时期养老产业发展的思路。从重大项目资金投入、政策保障、设施建设、空间布局等多个方面来进行明确的规定。在新时期养老产业发展中也需要实现正式分开，保障养老产业发展中政府社会以及市场自身的职责定位，为养老产业的发展提供人才、技术组织以及设施的支持。针对养老产业来健全政策措施和规章制度，充分发挥养老产业发展中政府部门的主导作用。

养老产业发展中也需要实现服务业与其他产业的协同发展，根据国务院所发布的《关于加快养老服务业的若干意见》，在新时期养老产业和养老服务业之间需要进行协同发展，在政府主导下，由民众来推动发展，并且完善基本养老制度，结合市场化的运作来不断地引入其他资本的支持。除此之外需要引导社会资本投入养老服务行业中，形成合理的布局以及健康发展的格局。

第二，强化制度保障。在养老产业发展法律建设方面，需要提供有效的制度保障，落实养老机构内设医疗机构的管理办法，保障养老机构的健康发展，实现社区医疗以及养老机构的融合发展。

除此之外，在新时期发展中，需要鼓励社区医疗服务机构的大力发展，强化养老机构、社区老年人日间照料中心之间的合作，并保障养老机构与医疗机构之间形成便捷的对接，为老年人提供有效的服务指导。在新时期养老产业发展中结合养老机构的发展，来鼓励二级以上的医院设立老年人护理中心，并且鼓励医院能够与养老机构之间进行合作。在细化政策措施的基础上支持养老机构的大力发展，并且结合老年人护理院、老年人康复医院的全方位发展来实现养老机构的统一协调建设。

第三，加大扶持力度。针对我国养老产业的发展，需要进一步完善税收优惠政策。国家可以与银行之间开展相应合作，并且进一步简化社会养老服务体系建设的要求，为民办养老机构来提供有效的信贷支持，有效减少民办养老机构运转所存在的资金压力。商业银行可以开发符合养老机构运行的信贷产品，探究非营利性养老服务机构贷款的发放方式，并且支持融资性担保公司来支撑养老服务产业的发展。

第四，健全长期护理保险制度发展。为了实现养老产业的顶层设计，需要建立长期照护保险制度，这可以有效缓解医疗保险的资金压力，并且促进居家养老医养养老的特色体系形成、在短时间内可以借鉴先进的模式，建立老人长期医疗护理保险基金，并且从其中分离部分资金来形成老年人专项保障渠道。同时可以开展老年人长期护理的社会保险制度，结合国家企业个人的模式来要求，缴纳护理社会保险。除此之外，在这些保障体系并没有形成时，可以建立失能老年人的护理补贴制度，保障失能老人不会由于护理开支等问题产生家庭生活困难的状况。

第五，健全社会养老服务体系。在健全社会养老服务体系时，需要实现居家社区机构支持共同发展的体系，实现城乡统筹发展。结合城市农村社区的建设来打造区域化公共服务体系，同时增加居家养老服务功能，可以结合统一的服务中心来解决社区居家养老所遇到的多项问题，为老年人提供便利、高效的服务。

除此之外，在新时期推进养老产业发展时，可以结合信息化平台的建设来构建智能化管理服务体系，并且通过民间资本的支持为老年人提供专项服务。结合老年人的需求建立信息库为其建立求助服务，增加居家养老老年人服务功能。政府部门也可以加大服务力度，针对老年人进行服务以及补贴，尤其是高龄、空巢、失独、失能等多项问题来扩大居家养老服务的覆盖范围。

第六，强化养老服务队伍建设。人才建设也是十分必要的，一方面针对养老服务人员来建立相应的从业标准，从而保障老年人服务质量，在健全养老人才培养的基础上，实行依法规范用工，促进专职、兼职和志愿者共同形成的老年人服务队伍。另外一方面，在新时期需要针对教育资源进行有效的整合，为养老服务产业的发展提供专业人才。同时，在新时期创新养老服务的教育培训机制是十分必要的，可以采取集中培训的方式来加快服务人员素质的提升，鼓励引导高校建设养老服务专业，鼓励社会力量参与其中，提升人才培养的规模。

养老产业发展的法律制度建设需要依据养老产业发展的现状以及养老产业发展的政策要点来入手，从顶层设计、制度保障、扶持力度、保险制度、服务体系完善以及人才培养等多个方面来进行，为全方位促进养老产业的规范化发展提供重要的支持。

（责任编辑 庄双博）

作者单位：史黎系四川轻化工大学法学院，李振乾系甘肃政法大学民商经济法学院