地方政府投资基金如何审计监督

地方政府投资基金如何审计监督。

我国政府投资基金包含政府引导基金、产业直投基金、PPP基金等多种形式，以股权类政府引导基金为主。2014年，随着中央加大对地方财政专户清理力度，地方“资金变基金”进程加快，2015、2016年地方各类政府投资基金呈现井喷式发展。从结构上看，以地市级政府设立的引导基金和股权类投资基金为主。

据清科私募统计数据，截至2019年底，我国政府引导基金目标规模已超过10万亿元。但另一方面，政府投资基金“募不进来，投不出去”，资金大规模结存和投资效率低下也是不争的事实，从国家审计署2014-2019年公布的审计工作报告中可以对政府投资基金审计发现的问题进一步加以验证和分析，有助于更好厘清造成政府投资基金投资效率低下的原因，并从审计层面上进一步加以监督和完善，促进财政资金提质增效。

政府投资基金运管存在的主要问题

政府投资基金的运管涉及“募集、设立、投资、管理、退出”等一系列环节，既是财政支持方式的一种创新，也是一项更为系统复杂而专业的投融资模式；既有其推动发展的显著优势，也有其内在缺陷和不足。通过梳理2013年-2019年度中央预算执行与其他财政收支情况的审计工作报告，可将政府投资基金存在的主要问题归纳为三个方面：

（一）财政资金结存规模大投资效率低

财政资金注入政府投资基金后仍然存在较大结存，形成的资金结存主要沉淀在母基金和子基金两个层面。主要表现为：

一是政府投资基金批准设立后，或因未按时设立或因吸纳社会资本不足，造成财政资金滞留在托管账户。2013年中央批准设立的141只基金中，有39只未按时成立，财政投入23.22亿元滞留在托管账户；2015年抽查创业投资引导基金发现，通过审批的206只子基金中，有39只因未吸引到社会资本无法按期设立，财政资金13.67亿元滞留在托管账户；2016年抽查的16个省至2016年底设立政府投资基金235只，实际到位资金中引入社会资本仅占15%。

二是财政资金实缴出资到位后，因基金投资进度缓慢，或长期未发生投资而形成资金长期闲置。由于业务开展慢，2013年已成立基金筹集的资金中，有127.75亿元结存未用，还有2个中央财政直接投资项目取消造成财政投入4000万元闲置。2019年，抽查8省47只政府投资基金实际到位的1272.74亿元中，有411.74亿元（占32.4%）未开展投资。

三是子基金或者地方政府投资基金层面资金结存问题更为突出。至2014年底，14个省2009年以来筹集的创业投资基金中有397.56亿元（占84%）结存未用，其中4个省从未支用。至2015年底，中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元（占30%）结存未用；抽查创业投资引导基金发现，已设立的167只子基金募集资金中有148.88亿元（占41%）结存未用，其中14只从未发生过投资。2019年抽查18个城市及开发区设立的中小企业创业投资基金发现，有54.6亿元（占40.1%）长期未使用。

（二）部分基金运作市场化程度不高

政府投资基金由地方财政出资和引导设立，难免受限于地方财政资金属性及地方当局管理思路，政府投资基金往往被赋予了过多的政策性目标，对基金注册地、投资地域、投资范围做了限制，对投资当地的资金比例也做出了要求。2016年度审计工作报告揭示，抽查的16个省至2016年底设立的235只政府投资基金，超过半数的基金管理公司由政府部门直接指定，43.8%的基金管理公司的高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。行政上的过多干预和限制可能造成投资基金寻找合适的投资对象变得更加困难，加剧资金沉淀、闲置矛盾，资金利用效率低下。长此以往，政府投资基金的引导作用将受到严重制约，还可能降低投资机构和社会资本的参与积极性，不利于投资基金的长远健康发展。

（三）部分基金投向政策目标未达预期

政府投资基金的政策性目标与基金管理合伙人追求利润最大化的市场化目标不一致时，会导致基金投向偏离政策目标。2013年抽查地方设立的6只基金发现有124亿元财政投入资金（占财政总投入的66%）转作了商业银行定期存款。2016年抽查的7只小微企业增信集合债券贷出的31.59亿元募集资金中，有28.25亿元（占89%）被发债企业违规转贷，投向偏离了政策目标，政府投资基金和支持小微企业措施未达预期效果。还有一些基金则在长期未投资设置项目被迫终止的情况下，管理公司仍按筹资全额计提管理费，一定程度上形成国有资产流失。

审计工作报告反映出的政府投资基金存结存规模大、吸引社会资本难度大、市场化程度不高、实际投资落地难、投资未达预期、管理费设置不合理等表象性问题的背后实际上反映出政府投资基金在具体运作过程中实际存在的基金政策目标和利润目标不一致的矛盾、盲目追求规模最大化和缺乏系统统筹规划的矛盾，基金监管缺位和激励机制不到位的矛盾等一系列深层次的原因。

优化政府投资基金审计的对策建议

从政策跟踪审计的角度看，审计机关在对政府投资基金审计过程中有两大难点：一是要在不干扰基金正常市场化运作的前提下促进政府投资基金政策目标实现；二是如何在政府投资基金相关法规制度尚不健全的前提下做到依法审计、有效审计。具体来看，建议当前政府投资基金审计从以下方面开展：

一是关注政府投资基金设立目标实现情况。针对政府投资基金投资进度缓慢，财政投资资金使用效益不高问题，重点分析政府投资资金财政出资的来源、拨付到位进度是否合适，资金到位后长期未投资的原因等。同时，根据基金的投资项目清单，评估投资方向与基金设立初衷是否相符，是否做到聚集实体经济、对接国家战略、聚焦重点产业，关注基金投资方向是否符合政策目标。借助大数据比对分析是否在同一领域重复设置基金，分析是否存在大量重复投资的项目公司等，关注财政部门是否综合考虑政策目标、总体资金需求、财政承受能力等因素从严控制基金数量，对已设立的基金进行清理，防止交叉重复。

二是关注政府投资基金资金存放调度情况。从财政和基金管理单位两方面入手，取得财政主管部门与政府投资基金运作相关内部签报、资金募集说明、投资合作协议、资金调度申请单、政府投资基金明细账等财务和业务资料，关注资金存放是否合理，以及主管部门履职不到位或违规审批资金等问题，重点审查资金存放遴选过程的合规性，资金调度的依据和结果等。关注资本金存放是否建立托管账户、如何选择合作的商业银行等，是否有套取基金资本金购买理财或更改资金用途的情况。

三是关注政府投资基金的投后管理制度体系建设情况。关注政府投资基金在“募集、设立、投资、管理、退出”四个环节是否基本实现全流程风险控制的投后管理制度体系，包括但不限于基金管理、工作规程、资金管理、审计监督、绩效评价等各类办法，以及对产业子基金的政策合规、内控、出资、托管等审查指引。关注政府基金管理部门在聘用中介机构进行尽调评估时，是否在财政部门扎口管理，是否进行采购公告、招标等公开程序；关注直接指定管理团队的情况，必要时结合管理费的设定和使用情况进行延伸审计。

四是关注政府投资基金可能存在的审计风险。政府投资基金在法律监管的规范性和市场监管的严格程度方面与纯市场化的私募基金存在较大的差距和空白地带，审计结论很可能因法律依据不足而无法做出令人信服的定性结论。加之，财政资金按市场化原则转化为资本金后，审计监督的边界如何确定，审计部门是否还能按照专项资金的审计思路开展审计评价，是否有权力穿透到基金投资的具体企业项目，上述争议的存在都可能造成审计结论不被采纳，加剧审计风险。

（责任编辑 徐高阳）

作者单位：中国社会科学院财经战略研究院