吴江：增强透明度 提高政务水平。
国际行政科学学会（IIAS）第三届地区国际会议前不久在墨西哥蒙特雷市召开，大会主题为:增强透明度，提高政务水平。参加这次会议的有来自27个国家及5个国际组织的570多名代表，人事部戴光前同志以国际行政科学学会副主席身份率一行9人（包括专家团４人）代表团参加了会议。在会议期间，我国代表团在4个专题研讨会上共发表学术报告6份，与各国政府官员和学者进行了广泛的交流，充分展示了我国改革开放的成就和行政改革的丰硕成果。
与会代表共同关注的热点问题主要有四个方面：一是政务透明意味着什么；二是如何促进政务信息公开；三是如何改革完善行政运行机制与公务员行为规范；四是如何建立有效的问责机制和监督机制。本文就会议的主要观点和各国的做法作一介绍：
政务透明意味着建立更加负责和有效的政府
围绕政务透明这一主题，1995－2003年间任欧洲首席监察使的雅各布o苏博曼博士做了大会总报告，他指出透明治理问题之所以成为主题，是因为各国的公民都希望公共行政更加透明、有效，并且更加注重问责和服务，这三者已经成为"善治"（GoodGovernance）的重要特征。
苏博曼博士综合与会各国代表的观点，给出了透明治理的通俗定义，就是公民知道公共行政在做什么、公共行政如何行动、公共行政为何要如此行动、包括对今后行动的计划等。透明治理包括的要素有：公开的过程、合理的决策、公众可得的信息。透明治理构架的基本要素，主要包含四个方面内容，即通畅的公共信息渠道、法律规范或伦理准则约束、作为公众利益监督者的媒体、促进问责的公共机构。通过透明治理，政府会增强自身的责任性和服务性，公众可获得更多的治理合法性和参与性，能够有效地提升制度的民主本质、提高公众对政府的信心，克服腐败的威胁。大量证据表明，在不同的国家和地区，透明程度和腐败程度总体呈现反比趋势，即阳光是最好的防腐剂。
与会多数代表都强调了政务透明与建立责任政府的关系，指出透明性和责任性是"善治"政府的重要标志。透明性是指政府没有任何偏见地向公众公开相应的信息，满足公众的合法需求，利益相关方都能够轻易地获取相关的、可靠的信息。责任性不仅是指在行政管理系统中下级对上级负责，更重要的是指对全体人民负责，责任性也意味着对政府不良行为的惩罚或制裁。透明性和责任性是相互依存的，没有一定程度的透明度，责任性会变得不完整、无意义；没有责任性，透明性也无法真正实现。政务公开与透明是建立责任政府的前提和手段，建立一个可靠的、负责任的政府就需要做出三项转变,即从政府本位到社会本位的转变，从政府对内负责到对外负责的转变，从政府自我评价到社会评价的转变。这一切都要求政府打破"暗箱操作"的态度，推进实现一个更加透明的公共行政。
政务信息公开的渠道和方式
政务透明性的主要标志是政府针对公众的合理需要提供相关的信息，它是一种使所有的当事人都能够很容易地获得有关可靠信息的互动状态。世界各国政府都不约而同开始实施各种公开信息的举措，这些行动可能是为长期的战略安排服务，如增进行政问责制和发展政府与社会的良性互动；也可能解决短期问题，如增强信任和应对腐败危机。而在这些目标实现的过程中最为重要的因素就是信息，它的公开能够帮助克服政府寻租、满足公众的要求。
各国学者讨论的角度尽管不同，但基本结论是：一个公开的政府，必须以善治、透明和问责为准则，强调公平和公正、重视效率和效果、恪守法律和法规、关注道德和行为。
关于信息公开，本次大会还专门安排了以媒体为对象的专题讨论，联合国组织的特别顾问伯纳德o克里克斯伯克的报告中，以拉丁美洲的腐败事实为依据，提出媒体应该对遏制腐败有所贡献的建议。许多学者还探讨了如何评价透露信息在透明和保密矛盾中的作用这一问题，在案例分析和调查问卷的基础上，提出透露信息应该出于社会和道德良知，而非私人恩怨或自利动机。
完善行政透明规则与健全公务员行为规范
会议在这个专题中主要研讨了公共管理部门如何建立自身运行及处理公众关系的规则并应用于公共领域，以确保完全透明和负责任。与会代表认为，制定并发布"与公共管理有关的公民权"和"决策程序规则"是非常重要的，并且也应该制定并发布有关政府官员行为准则和职业操守的一些规则和原则。
意大利佛罗伦萨大学行政法教授马里奥o凯提认为，随着行政行为的日益复杂，行政程序的作用日趋重要，并存在演化的趋势。他将行政程序概括为合法功能、节约功能和效率功能三方面。这三个功能之间尽管从理论上看绝不相互冲突，但却存在实践的困难，每一项功能的贯彻都非易事，行政透明就充分表明了这一复杂局面。凯提教授指出，行政程序绝非自动和不顾及人性的，而是充分考虑人的因素并因环境而变化着的，所以必须考虑清楚官员的义务和责任，以防止带来各种不利的结果。同时，还应从人员素质要求出发，做好人事工作。因此，官员必须训练有素，一方面应符合岗位职责的要求，另一方面应具备抵抗腐败诱惑的行为能力。
扩大公众参与和问责机制的构建
政务透明是公共组织与社会双向互动的过程，既包括公共组织向社会公开信息，又包括公众通过参与行政决策、执行和监督过程向公共组织输入信息。因此，没有公众参与，政务透明就无法形成完整的系统。新加坡公共服务学院陈天宏司长提出，公共行政改革的一项非常重要的措施就是保证公共行政的透明性和公众参与。公众参与的主要内容是建立政府和人民之间的信任，保证政策真正能够满足人民的需要和关切。各国代表普遍认为：政务透明是落实问责制的重要保障。只有实行政务透明，才能使问责者有效掌握政府及其官员的活动，准确判断官员履行责任和回应社会公众要求的状况，有效监督各级官员行使权力的过程与状态，从而实现问责的根本目的。
公共行政改革的最大的挑战就是加强政府的问责制。许多代表认为这需要内部和外部的双重控制。公共行政的透明性是实现外部控制的重要渠道，它可以从政府机构、监管部门、公众和社会的角度加强对政府的外部控制。外部控制的压力可以驱使对公众更加负责，降低为自己谋取不正当利益的机会。然而，外部控制也有局限性，例如，如果需要花费很多的时间，或者成本过高，或者当控制者缺乏某些专门技术，或者当情况过于复杂以至于即便是社会精英都无法应付的时候，使用外部控制就会十分困难。与外部控制相比，内部控制或许是更加基础的方法。内部控制的一个有效方法是，对公务员进行正确的价值观和职业道德方面的教育和培训，这可以提高公务员素质，实现管理知识的升级和形成更为规范的行为准则。
对我国政务公开工作的启示和几点建议
通过参加这次会议，不仅充分展示了我国开展政务公开的成果，也学习和了解了各国推进政务透明度的理论与实践经验，这对于进一步推动我国政务公开工作，提高政务透明的有效性，防止政务透明的片面性和盲目性，都具有积极的借鉴作用。
对我们的启示：
一、政务透明既是提高政府责任性的重要手段，也是维护公民利益和权利的基本前提。因此，在政务透明的价值取向和基本理念上，政府与社会公众应达成基本的共识和一致。各国之所以普遍强调政务透明对建立责任政府的重大现实意义，是基于现代责任政府本质上不是一个控制过程，而是与社会不同利益群体的协调和互动的过程。责任政府的理念只有在民主、法治的框架内才能获致完整而深刻的阐释，责任政府的建构只有在汲取民主与法治制度安排精髓的基础上才能顺利进行。
二、在推进政务透明的价值目标上，各国是依据各自政府所面对的压力和问题确立的。由于各国突出解决的问题不同、公众的诉求不同、改革的背景不同、民主政治的发展进程不同，政务透明的手段和方式自然也各异，我们不能简单的模仿照搬。
三、政府的透明度与治理能力是一个相辅相成的关系。政府的治理能力是透明度的基本前提和必要成本，离开这个前提，任意夸大政务透明的作用也是有害的，因此，它必须以提高治理能力为目标，逐步探索政务透明的方式和手段，要充分估计政务透明度的长期性、复杂性和多样性。
四、透明度与法制建设紧密关联。法制建设是提高政府透明度的基础，一方面，提高透明度需要法制建设，另一方面，透明度本身也是法制建设的重要内容。因此，加强政务透明的立法工作显得尤为必要。
五、政务透明度的效果与社会关注的热点问题紧密相关。政务透明的外部压力主要是与公众切身利益密切相关的公共服务问题，为此，各国政府推进政务透明的项目，主要是公众普遍关注的公共服务及相关政策问题，这对于发展中国家的政府尤为必要。因此，推进政务透明必须和健全问责制有机结合起来。
政策建议：
一、建立政府信息披露的长效机制，加强政务公开的法制化建设。
二、政务公开的重点要放在群众普遍关心的问题，尤其是基层政权的政务公开。
三、政务公开突出解决政府决策的科学化、民主化问题，并完善行政问责制。
四、政务公开需要发挥社会监督和舆论监督的作用，并形成有效的监督机制。
五、政务公开要重视干部尤其是领导干部的道德操守问题。
