“一带一路”倡议下的制度供给

“一带一路”倡议下的制度供给。

“一带一路”倡议是我国与丝路沿途国家共建一个政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体的伟大倡议。“一带一路”也是发展国际经贸关系的设想，从国际法的角度来看，“一带一路”倡议首先是贸易、投资、金融领域与沿线国家签订协议、条约以及相关合作框架的问题。自2015年作为国家战略全面实施以来，“一带一路”在促进经济增长、平衡地区发展和推动区域合作等方面都取得了显著成效，“一带一路”倡议同时标志着中国深度参与探索和创制全球治理机制，有关领域的规则制定和制度供给等显得尤为必要。

全球治理与制度供给的现实意义

制度供给源于新制度主义经济学，强调制度供给者在既定的条件约束下通过特定的程序和渠道进行正式规则创新和设立的过程。作为对制度需求的回应，制度供给只有与制度需求相互作用才能实现制度的更新、变革。发展国际经贸关系离不开国际法律制度和跨国交易规则。“一带一路”倡议跨越亚欧非大陆，涉及的国家和地区广泛，其内部文化背景差异巨大，发展阶段与发展水平参差不齐，复杂性和多样性特点十分突出，只有以相对稳定的行为标准和共同的法律规则作为合作基础才能实现跨区域的整体合作，这也决定了“一带一路”在经贸领域需要系统性的制度设计。

一般来说，区域合作依赖于市场驱动和制度驱动，而制度驱动就是一种公共产品的供给。“一带一路”倡议是一项“国家要约”，不仅面向沿线64个国家和地区，也欢迎世界各个国家的企业、组织参与进来，是一种打破了传统合作模式的开放性制度合作机制。“一带一路”倡议在经贸层面的落实是影响倡议成效关键因素。早在2015年“一带一路”倡议全面实施之初中国就发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，其中明确指出“一带一路”建设以“五通”为主要内容，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。基于其复杂的内外环境，为了达成“五通”这一实施目标，需要经贸领域的制度建设鼓励沿线国家和地区积极回应，接受并认可《“一带一路”愿景与行动》的理念，在经贸层面开展对话达成实施协议才能实现真正的“互联互通”。

同时，沿线国家和地区亦意识到“一带一路”倡议蕴含的国际法义务，对经贸领域制度和协定应当诚实信用地签订和遵守，对国家的行为负责。而中国作为“一带一路”倡议的倡导者，更应义不容辞地担负起“一带一路”经贸领域制度供给者的主要角色，任何一个倡议大国都应在国际秩序中负有提供公共产品和公共服务的义务，并推进国家意志的实现，中国应争取从全球治理的参与者向引领者和推动者转变，参与区域和全球经济治理的顶层设计。

既有的制度探析

从整体国际环境上看，许多国际制度已经在世界范围内得到了广泛认可和适用。就国际贸易领域而言，现行的区域贸易规则主要以《关贸总协定》（GATT）第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》以及《服务贸易总协定》（GATS）第5条为依据。WTO（世界贸易组织）对于促进全球经济发展和贸易一体化做出的贡献也是有目共睹的，在WTO框架内，优惠贸易安排（PTA）以GATT第四部分的贸易与发展规则为依据。自乌拉圭回合谈判以来，当前国际多边贸易体系正在进行新一轮规则重构，国际金融、投资体系也在发生着深刻的变化。为保障“一带一路”倡议的有序实施，实现贸易和设施的顺畅联通，只有在制度建设过程中自觉遵循现有框架下的规则，才能克服贸易保护主义和关税壁垒，不断提高丝路沿线的贸易自由化和投资便利化水平。

针对国际贸易领域已有的国际制度，中国在推进“一带一路”制度建设的过程中，应当一方面遵循已有的国际制度框架下的规则，提升全球治理的整体性，另一方面考虑到现今RTA（区域贸易协定）已经突破单一的贸易制度安排向贸易、金融、投资领域为一体的制度方向转变的新形势，应积极顺应这一世界经贸发展趋势，并以符合“一带一路”沿线国家和地区的经济发展为目标，对于已有框架固有的缺陷和弊端可以通过自身的制度建设予以弥补，使之互相配合形成一个公正、有序、高效和包容的经贸规则体系。

国际投资层面，当今的国际投资规则主要体现为具体的双边投资保护协定（BIT）、RTA中与投资有关的规定以及WTO《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMS）。目前，中国已经与104个国家签订了双边投资保护协定。2016年杭州G20峰会期间制定的《G20全球投资指导原则》，这是世界范围内首份关于投资政策制订的多边纲领性文件，将确立全球投资规则的总体框架，奠定未来多边投资协定的重要基础。

在国际金融领域，中国已有的制度包括亚洲基础设施投资银行（亚投行）、金砖国家开发银行等多种公共战略手段，标志着在美国主导的现行国际货币金融体系下，“一带一路”国际金融制度供给获得了突破性的进展。通过亚投行，动员更多资金支持域内基础设施建设和互联互通，不仅为“一带一路”沿线国家的基础设施建设提供资金支持，促进中国与沿线国家和地区共同发展，更为“一带一路”倡议提供了一个全球多边的区域性投融资平台。2014年12月，我国出资400亿美元成立了丝路基金。丝路基金以股权为主的多种市场化方式，为“一带一路”框架内的经贸合作和双边多边互联互通提供投融资支持，有利于形成周边国家与我国经济的良性互动。这些中国对“一带一路”倡议在经贸领域的制度供给不仅是应对“一带一路”倡议实施提出的中国方案，更是对全球经贸制度体系下旧制度的扬弃，在“一带一路”经贸制度建设领域发挥自身领导作用，为提升我国制度性话语权起到了重要作用。

未来制度供给方向

国际组织、条约和协定都只是形式化的国际法，只有体现在具体的政策、制度之中才有现实意义。“一带一路”经贸领域的制度以倡议推进过程中具体的贸易投资、争端解决和国际金融等多领域的跨国问题为对象，通过创造优质的经贸制度供给有效促进跨境要素的有序流通，促进国际资本融通，利用外部环境促进市场的对接和融合，参与国际贸易、投资、金融领域新规则制定，以及促进区域合作的新机遇。从宏观目标上看，为实现这些目标，我国对于“一带一路”倡议在经贸领域的制度供给可从如下几个路径推进：

（一）贸易层面

贸易畅通是“一带一路”倡议的重要内容。近年来“一带一路”沿线国家贸易总额增长迅速，但整体仍然存在着一些短板，主要表现为整体水平偏低、发展不均衡以及投资便利化程度不高。

首先，要提高“一带一路”贸易规则体系的整体性，必须推动“一带一路”沿线部分尚未加入WTO的国家和地区尽快成为WTO成员，使之与WTO《贸易便利化协定》接轨，通过双边、多边贸易保护协定进一步提高贸易投资便利化的水平，清除国际交易、投资中的机制性和技术性障碍，促进跨国要素有序流通，达到提升投资便利化程度的目标。

其次，中国目前对外共签订了16个RTA，随着“一带一路”倡议的推进，与有关国家和地区的RTA谈判也在紧锣密鼓地进行中，但大多涵盖的内容仅包括货物贸易、服务贸易和投资三个方面，而发达国家RTA早已涉及知识产权、环境、劳工标准等更深层次的内容。中国应在总结现有的16 个RTA经验的基础上，借鉴发达国家和地区在区域贸易协定实践中的发展成果，制定符合“一带一路”实际状况的RTA新模式，在推动建立与沿线国家的贸易协定的基础上逐步形成统一的“一带一路”RTA框架。

最后，大力推进与沿线国家的贸易便利化需要国际和国内的对接。对此，国际上中国继续以共建共商共享为核心理念，以互惠互利促进贸易自由化。由中国发起设立的亚洲基础设施投资银行可以加大对沿线欠发达国家和地区在贸易环境建设方面的投资，改善“一带一路”整体贸易环境，促进贸易便利化。在海关通关上各沿线国家进行协作，推动口岸各部门实现信息互换、监管互认、执法互助。从国内视角出发，新形势下中国的改革开放必须进一步深化改革，扩大开放，不断弱化政府对市场的影响，发挥市场在资源配置方面的作用以及企业作为市场主体的作用；调整进出口贸易结构，促进贸易平衡发展，推进区域自贸区建设和升级；提升海关现代化监管水平，简化通关手续，提高通关效率。

（二）投资层面

“一带一路”国际投资领域最突出的问题在于防范投资风险和保护中国企业的海外投资利益。“一带一路”沿线国家大多是发展中国家，其中部分国家和地区还存在着政局不稳定的问题。从国际法视角上看，防范海外投资面临的政治风险有两种措施。其一是通过签订双边投资保护协定来保护海外投资利益；其二是建立完善的海外投资风险防控机制。“一带一路”投资保护最重要的国际法渊源是国际条约，中国虽然是世界上签署双边投资条约最多的国家之一，但是与中国现阶段的经济发展规模和对外投资发展水平相比，中国现有的双边投资保护协定在应对“一带一路”海外投资风险上仍有诸多局限，主要体现在协定签署的年限已久，难以解决投资领域不断涌现的新问题，其内容面临着更新或修改；并且仍有不少“一带一路”沿线国家尚未与中国达成双边投资保护协定。未来中国为解决“一带一路”投资风险问题的制度供给可以从这两方面着手，并结合全球投资协定改革的大背景，为顺应中国经济发展和海外投资的需求，最终完成现有投资保护协定模式的转型。

考虑到“一带一路”倡议提出后，中国对外非金融直接投资数额的大幅度增加，建立海外投资风险防控机制，完善中国海外投资争端解决制度必不可少。为保护中国海外投资利益而建立的海外投资风险防控机构应当包含咨询、指导、服务等相关制度，加强对外投资企业对“一带一路”沿线国家和地区法律政策的有效对接，提高对外投资企业风险评估、管控和应对的能力和水平。此外，由于目前“一带一路”倡议还没有强制性的投资争端解决机制的安排，适时构建相应的争端解决机制也是保护中国企业的海外投资合法利益的有效制度手段。

（三）金融层面

在“一带一路”倡议的实施过程中，金融可谓是撬动各国共建“一带一路”宏伟蓝图的支点，也是开展政策沟通、设施联通、贸易畅通和民心相通的必要条件。由于金融具有公共产品或准公共产品的特征，“一带一路”金融层次的制度供给不应完全呈现市场化的倾向，而是着重强化市场和政府的分工与协作，既要发挥市场的基础性功能，又要体现国家意志。

在未来国际金融领域，作为推动“一带一路”倡议实施的区域金融机构，亚投行除了继续发挥为“一带一路”基础设施的互联互通提供融资支持的作用之外，还可以以金融为切入点构建一个经济合作平台，针对沿线国家和地区所处的不同经济发展阶段，通过金融杠杆满足缺乏资金、缺乏融资渠道、缺乏基础设施、缺乏技术支持或缺乏发展政策等不同的需求，保障“一带一路”沿线国家和地区在经济发展过程中能够获取外部资源。

此外，由于经贸层面地理位置的劣势，“一带一路”沿线的中亚、南亚地区远离世界市场，限制了国家间要素的流动。为此除了加强交通等基础设施建设之外，有必要强化各国金融资源互通，加强多边、双边沟通与协商，建立商业性、开发性和政策性金融资源的统筹机制和信息互通的制度化合作机制，最大程度地减弱这些国家和地区的区位缺陷，为“一带一路”沿线国家的经贸合作和经济发展提供相适应的金融支持。

“一带一路”倡议一方面顺应了地区和全球经贸领域的合作潮流，彰显了中国“达则兼济天下”的大国担当，另一方面又是中国参与全球经贸制度体系的重大尝试，是提高中国制度性话语权的重要契机。“一带一路”倡议在经贸领域的实施进程中需要以构建新经贸制度为重要突破口，以完善经贸合作机制为主要载体，最大程度寻求沿线国家的共同利益，推动“一带一路”沿线经济共同发展。随着倡议在经贸领域实践过程中一个又一个项目的成功以及不断探索、总结，未来中国将更有信心也更有能力对国际经贸制度的完善和变革做出更多贡献。

（责任编辑 庄双博）

作者单位系中央财经大学法学院