吴江：绩效管理能力至关重要——评《政府绩效》。
说到政府管理的重要性，所有的官员都会滔滔不绝地讲出一番道理，但如果联系到具体的绩效产出或政策产品，恐怕谁也难以拿出实证来说明是什么管理要素、在什么时间、什么地点、在多大程度上发挥了什么作用。由美国三位著名的公共管理学者帕特里夏·英格拉姆、菲利普·乔伊斯和艾美·内德尔·多纳克合著的论著《政府绩效--管理至关重要》，用科学实证的研究方法揭开了管理与绩效的神秘面纱，这是近几年有关研究政府绩效论著中最有科学价值的、也最有实践意义的一部专著。早在十年前，这三位作者曾领导了一个轰动美国联邦政府和地方政府的"政府绩效研究项目"（简称：GPP），该项目历行6年，对美国联邦机构、州政府和一些较大的市镇政府的公共管理能力展开了评估。其成果包括了一些被广为熟知的有关管理制度和总体管理能力的评估结果，这些结果包含了相关政府本质特征的详细质量信息。这本书则对整个项目进行了全面报告，其中涉及到项目的理念、设计和方法，公开了数量可观的项目成果，并对项目的研究意义和应用前景进行了探索。
1997年，我曾到马克斯维尔学院专门拜访了帕特里夏·英格拉姆教授。在交流中我谈到了我1995年承担的一个研究项目《中国市县政府领导班子实绩考核指标体系》，以及在部分地区试点的情况。她很有兴趣地问我，在中国,进行绩效评估的为什么是领导班子？你们认为领导班子的管理能力和政府绩效的内在联系是什么？管理能力是如何影响政府绩效产出的？说实话，我们的研究并没有认真思考过产生绩效的能力因素及标准究竟是什么，这也是长期困扰我的一个现实问题--是否以胜败论英雄？而她领导的绩效研究却独辟蹊径，抓住了绩效评估最本质却往往被忽视的问题--绩效管理能力。在以后几次的交流中，她反复强调有效的管理是政府总体绩效的基本保证；管理如何发挥作用以及何时发挥作用；政府的管理者及其管理制度、管理方法和运作情况如何影响着组织的绩效表现；积极影响和负面影响都有哪些要素，这些都应该成为未来分析绩效和理论研究的重点。
在连续六年的项目研究以及对美国有关联邦机构和各级政府的评估实践中，英格拉姆教授领导的项目研究归纳出了一套管理能力的具体构成要素，对政府应如何整合这些构成要素从而优化自己的管理能力进行了明确说明，并用这套清晰的管理能力与要素模式来表述政府绩效评估，给出了一个清晰而又令人信服的美国政府管理能力现状的总结。与所有研究和推动政府绩效评估的模式不同的是，他们并没有研究政府绩效本身的标准而是把管理能力作为其关注的核心。这样做的目的是制定并应用那些能够准确反映联邦政府、州政府和地方政府管理能力的评测指标，从而更清楚地阐明管理的作用。能够做到这一点并非易事，显然该书加深了我们对政府绩效和公共管理中的关键性因素的理解。
该书所表述的管理"能力"是指政府统筹、发展、指导和控制其财政、人力、物力和信息资源的内在能力。从本质上讲，就是政府在适当的地点和适当的时间利用适当资源的能力。因此，能力取决于管理者和制度的质量：拥有得力管理人员和完善管理制度的政府和机构具备很高的能力，有可能取得更好的绩效；反之则不可能。政府的能力受四种重要手段驱动：政府管理制度的特点、领导重视的程度和特点、不同管理体制间的兼容性和融合度、政府采用结果管理的程度，同时，还受到政府外部环境的影响。因此，确定管理能力的评估标准，主要有五个方面：一是管理制度的评估，二是领导作用的评估，三是体制间整合协调的评估，四是绩效结果的评估，五是管理环境评估。通过对这五个方面的评估，促使政府管理进行最大程度的改变：（1）政府要不断明确自己的目标及使命；（2）在追求目标的过程中，政府的管理会更加符合实际需要，具有灵活性；（3）管理要素与绩效相联系时，预期的行动是有价值的；（4）为了实现更有效的绩效，新的领导权威需要来自于机构内外的力量和支持。
研读这本专著，使我们从科学实证的逻辑结构层面理解了"管理至关重要"的公共管理理念，也更深刻地理解了对政府绩效的期望值要与政府真正的行为能力相一致，而且必须要创建这种能力。政府及其公务员都必须努力创建并维持一个有益于管理绩效的能力环境。
