经济转型综合症挑战中国（2）

经济转型综合症挑战中国（2）。

理想环境下，收入增长带来的需求结构变化，会让服务业产品相对工业品的价格提高，市场力量会驱使更多资源自发地进入服务业部门，服务业部门扩张加速，工业部门扩张合理放慢。但是现实并非如此。在中国目前环境下，由于政府职能的缺位与错位，服务业发展潜力得不到充分释放，工业部门的产能过剩持续得不到纠正。本文把中国经济目前面临的挑战称为“经济转型综合症”（以下简称综合症）。综合症的逻辑线索如下：

（1）公共服务供给不足

服务业的重要组成部门是公共服务，包括基础教育、基础卫生和医疗服务、基本社会保障、环境保护、保障性住房、公共交通以及诸多基础设施建设等市场难以有效提供，需要政府利用公共资源投入提供的服务。随着中国收入水平提高和城市化进程的不断推进，对公共服务的需求日益迫切。中国目前大城市面临交通拥堵、环境污染等日益严峻的城市病。一些官员和学者把城市病归咎于城市人口和规模的快速增长，但比北京、上海、广州等特大城市的容积率高的香港、纽约、东京等大城市的城市病却得到了很好解决。推进城市化，尤其是发展大城市的集聚优势依然是中国经济发展的主要动力源泉。各种城市病凸显的根源，是公共服务滞后于城市发展。公共服务缺失和不足成为中国推进城市化进程最大的制约因素。

公共服务供给主要面临两个难题。一是激励机制扭曲。各级政府公共政策决策最看重的是GDP和税收增长，这紧密关系到地方官员升迁和官员集团福利。提供公共服务更多被政府视为只有投入、鲜有回报的负担。政府在改善公共服务方面的意愿和投入严重不足，且缺乏有效的外部监督。二是信息扭曲。即使政府有意愿改善公共服务，政府面临的另一个难题是基于何种信息有针对性地提供有效服务。公共服务源自本地居民复杂多样的需求，具有很强的本地化、非标准化特征，需因地制宜提供。只有广泛、充分接收基层民众信息，并经专家科学论证，才具备改善公共服务的信息基础。但现实决策中，没有机制确保公共服务决策的信息基础，基层群众的需求信息难以充分、有效地传递到政府。激励机制扭曲和信息扭曲，根源上都来自于公共服务需求方和供给方处于严重的不平等位置。供给方可以置需求方利益不顾，需求方对供给方缺少有效监督和强制执行力量。

（2）中高端服务业供给潜力被抑制

这里所指的中高端服务业是指能够依靠市场力量由非政府部门提供的服务业，包括教育、医疗、铁路、航空、邮政与通讯、金融中介、文化与娱乐、社会工作等服务业部门。上述服务业部门普遍处于行政措施保护下的国有资本经营格局。服务业市场准入严格受限，法律和政策等市场基础设施不健全，不同类型的市场参与主体难以做到公平竞争。

这样的中高端服务业市场格局，一方面带来供给不足和质量不如人意，另一方面带来高价或者是严重的排队。巨大的投资机会、就业机会和效率改善空间被浪费。究其原因，还是政府职能的缺位与错位，而服务的需求方对此缺少有效的外部监督和强制执行力量。

中高端服务业过度管制不仅遏制了服务业部门发展，也遏制了其他部门发展。垄断竞争格局下的服务业产品高价，也提高了工业品的生产成本和价格，遏制了对工业品的需求。一个相关的例子是垄断竞争格局下的交通运输高价提高了工业品价格，遏制了对工业品的需求。下面是对这个问题更完整的理解。

下图比较了完全竞争与垄断竞争市场结构下的服务业产品和工业产品市场均衡变化，以及最终的均衡产出变化。把服务业产品理解为中间投入品，把工业品理解为最终产品。较高的服务业价格水平意味着较高的边际成本和产品价格，对应着较低的产品需求，在服务业价格和产品空间内，产品市场均衡曲线向右下方倾斜。较高的服务业价格水平对应较高的服务业投入水平，以及较高的产出水平，服务业市场均衡曲线向右上方倾斜。无论是在完全竞争还是垄断竞争市场结构下，上述曲线的形状没有变化。区别在于，在给定的服务业价格水平上，垄断竞争的服务业市场结构下对应更低的服务业中间品投入和产出（或可理解为给定服务业中间品投入，要求更高服务业价格），服务业市场均衡曲线向左移动。垄断竞争市场结构下的均衡产出E"会低于完全竞争市场结构下的均衡产出E。

图表

（3）金融业与服务业发展的不匹配

商业银行主导的金融体系在功能设计上难以为服务业融资。服务业具有以下几个特征：1）需求本地化，服务业产品差异化高，生产经营的标准化程度低，难以像工业品那样进行大规模标准化复制；2）人力资本密集型行业，普遍缺少有形抵押品；3）平均意义上，服务业企业规模小，以小微企业居多。上述特征意味着服务业向商业银行融资将面临较高风险和成本。尽管服务业面临巨大的发展机遇，但是在不能很好管理风险的简陋金融体系下，服务业发展面临严重融资瓶颈。

发展金融体系，需要在金融中介、金融市场、金融基础设施等多个层面的全方位推进。需要更多私人机构参与金融行业，需要丰富的金融市场和金融产品，需要政府在支付体系、法律环境、公司治理、会计准则、信用环境、反洗钱以及金融安全网等多个方面的金融基础设施建设到位。政府再次面临金融监管职能方面的缺位与错位问题。

类似上述政府职能缺位与错位对服务业发展的遏制还有很多。比较突出的还有不当的土地政策、户籍管理政策等等。以土地政策为例，由于土地不能交易，中国城市土地的利用效率很低。土地不能得到充分利用带来两个后果，一是土地价格高，二是城市密度低，两者都提高了服务业的进入门槛和成本。

（4）不当刺激政策加剧经济结构失衡和金融市场风险

在需求结构转型的背景下，（1） （2） （3）遏制了服务业发展，经济供求不匹配的矛盾凸显，投资效率下降，经济增长和就业压力凸显。政策制定者在此环境下会选择宽松的货币和财政政策刺激经济增长。中国在2008-2014年不到六年时间里采取了三次经济刺激政策。第一次是2008-2009年应对金融危机的大规模刺激方案，后两次分别是2012年和2014年在面临经济增长压力时采取的小规模刺激政策。刺激政策的主要内容是放宽货币政策条件，增加对基础设施、保障房建设等的投资。宽松货币政策的目的很大程度上是为了降低公共部门的融资成本，保障基础设施建设项目投资。

设计欠佳的刺激政策会偏离经济转型所要求的资源配置调整指向，加剧经济结构失衡压力。刺激政策以建设项目为依托，增加了对工业部门产品的短期需求。从方向上看，刺激政策资源配置的引导方向与化解经济结构失衡所要求的调整方向不一致。刺激政策虽然存在以上方向问题，但如果经济结构调整压力对短期内就业和经济增长压力太大，增加建设项目就能够带来显著的正外部性，这些投资可以看作对过去基础设施投资欠账的弥补，是对工业部门产能的有效利用，不失为短期内化解结构失衡的权宜之计，对未来经济增长也有帮助。

更严重的问题是刺激政策的决策机制。中国在“铁路、公路、机场”为代表的标准化大型基础设施方面取得了很大进展，但是新增标准化大型基础设施的边际收益快速下降。主要原因是：1）标准化大型基础设施建设的边际收益快速递减；2）经济转型带来的经济减速削减了对标准化大型基础设施的需求；3）基础设施建设不计成本，设计和后续管理存在严重缺陷。比如大而不当的广场和马路，长期空置的体育场馆，功能过于单一的地下交通网络设计等等。当前更迫切需要的是具有本地化特征的非标准化基础设施。比如城区地下基础设施建设、城市老旧基础设施维护和改造、城中村和城乡结合部改造、街道收费停车场等等。

改善非标准化基础设施，需要地方政府在充分了解本地社会公众需求的基础上，在给定的预算约束下选择最迫切需要的基础设施项目。地方公众代表和相关专家在决策过程中应该发挥非常关键的作用。但是在目前中国的基础设施建设决策过程中，没有充分反映本地社会公众需求信息的合理机制，决策权主要掌握在中央和地方个别行政部门手里，有些地方几乎是当地政府一把手的个人决策。这种基础设施建设决策机制难以确保建设项目收益。

设计欠佳的刺激政策还对其他部门带来了负面挤出效应，扩大了结构失衡。挤出效应主要体现在两个方面：1）信贷资源挤出。刺激政策所依托的地方融资平台（简称“平台”）有很强的投资冲动并且普遍面临预算软约束，平台向商业银行或者信托公司和债券市场要求大量信贷资源。由于平台受到政府隐性担保，金融机构也倾向于把信贷资源向平台倾斜，中小企业面临的可贷资金下降，贷款利率提升。即便是在相对宽松的广义货币增长和社会融资总额增长的环境下，中小企业融资难、融资贵的呼声也不绝于耳。2）价格挤出。刺激政策支撑了工业品和房地产价格，也因此提高了服务业或者高附加值工业所需的工业原材料和劳动力投入价格，遏制了服务业或者高附加值工业部门的发展。

刺激政策大幅拉低投资回报，加剧金融市场风险。自2008年底中国启动连续几次刺激政策以来，中国投资效率开始大幅恶化。中国的固定资本形成在GDP中的占比以及边际资本产出比都远超世界平均水平，也远远超出历史平均水平。超乎寻常的高投资、低回报组合可以看作是映射的一端，映射的另一端是刺激政策牺牲消费补贴投资，是刺激政策驱动着大量不计回报的低效率投资。危机以来中国的边际资本产出比（incremental capital-output ratio， 简称ICOR）迅速上升。从国际标准看，ICOR一般在3左右，危机之前，中国是在3.5~4之间，危机以后陡然上升，2012年以来已经超过6。高投资依托于高债务增长，低回报则意味着未来将无法偿还这些债务。2001-2007年，中国的各部门债务占GDP之比从162%上升到172%，累计增幅为6.2%；2007-2012年，该比值从172%上升到215%，累计增幅为25%。跨国比较来看，中国总体的债务占GDP之比处于中游水平，但是企业部门债务占比太高和债务上升速度太快引起了对金融市场风险增加的广泛关注和担忧。

（5）不匹配的金融市场化改革加剧经济结构失衡和金融市场风险

经济转型需要金融体系做出与之相匹配的调整。从国际经验来看，随着一国经济发展水平提高和经济转型，金融体系的复杂程度和自由化程度提高，具体表现为：1）更加完备和自由的金融市场：主要是指建立功能完备的各种金融市场，不仅是传统的银行信贷市场，还包括货币、外汇、债券、信托、衍生品等其他各种金融产品市场；按照市场供求的力量决定价格（利率、汇率市场化）；对国内和国外市场参与者的开放（资本项目开放）。2）更加完备的金融机构：银行在金融体系中的作用相对下降，非银行金融机构（包括保险公司、投资银行、基金公司等）在金融体系中的占比增加；私人部门参与金融业的门槛降低，国有金融机构占比下降。3）更加完善的金融基础设施：包括金融监管、会计和审计、清算和结算体系、评级机构等多方面设施更好地支持金融体系运行。上述更复杂的金融体系，从功能上不仅能更好地分散风险和优化资源配置，也能够帮助抵御各种冲击对金融体系稳定带来的压力，维护金融体系稳定。

国际经验表明，由于其他改革措施不配套，金融市场化改革会加剧资源错配和短期内的金融市场波动。韩国金融市场自由化时期，信贷资源进一步流向政府支持的大企业集团（Chaebols），尽管这些大企业集团主要集中于传统的产能过剩且运转效率低下。日本金融市场自由化时期，信贷资源加剧流向房地产部门，造成了房地产价格泡沫。众多研究发现，金融市场化改革会提高爆发银行危机和货币危机的概率。利率市场化导致金融业竞争加剧，在缺乏合理有效监管的背景下会加剧道德风险和爆发危机的概率。资本项目自由化对金融体系稳定的冲击更是受到学术界的广泛关注和担心。

中国自金融危机以来加快了金融体系改革。2008年金融危机以来，中国的金融体系发生了重大变化，具体体现在以下几个方面：1）影子银行体系发展；2）人民币国际化和资本项目开放；3）进一步的利率市场化和汇率市场化改革；4）放松私人部门参与金融业的限制；5）互联网金融发展等。与金融危机前相比，非金融企业的融资模式发生了显著变化，人民币新增贷款在社会融资总量的占比持续下降，企业债券融资占比持续上升。

金融体系改革符合未来经济转型的需要，但是在其他部门改革不匹配或者金融市场化改革次序安排不合理的情况下，加剧了资源错配和金融风险。典型的例子是影子银行体系发展。中国的影子银行业务与西方国家的影子银行业务大相径庭。影子银行业务发展的初衷是节约存款准备金成本、规避银行贷存比和资本充足率等管制，更多为实业界融资，进而获得更多利润。通过影子银行业务通道，更多信贷资金流向房地产和地方融资平台，中小民营企业融资难、融资贵现象更加突出。众多融资平台普遍存在预算软约束和政府隐性担保，不惜以较高的资金成本从影子银行通道获得资金从事大量建设项目。这些项目的商业收益普遍较低，未来投资收益难以覆盖利息和本金，加剧了资源错配和金融风险。

人民币国际化拓宽了海外持有人民币计价资产的渠道，是事实上的资本项目自由化改革。由于人民币汇率改革还未到位，大量外贸外资企业和投机者借助人民币贸易结算业务和人民币离岸市场，获得在岸与离岸人民币利差与汇差。企业资产负债表上的货币错配更加严重，央行被迫购买更多外汇资产并被迫放大资产负债表，埋下未来金融市场动荡隐患。若未来投资者对中国经济基本面丧失信心，通过人民币国际化打开的资金流动渠道，中国金融市场将遭遇更大冲击。

（6）经济转型综合症

需求结构转型背景下，（1） （2） （3）意味着经济内生增长动力迅速下降；（4）则意味着短期内经济增速反弹，但为此付出的代价是难以持续的债务上升和经济内生增长动力进一步下降，这提出了新一轮的刺激政策需要；（5）是不匹配的金融市场化改革加剧金融市场风险。经济内生增长动力、不当的刺激政策、金融市场风险加剧三者之间进入恶性循环，投资者信心，房地产、股票等资产价格低迷，加重经济增速下滑压力，经济运行向更低的增长速度收敛，是为“经济转型综合症”。