张卓元：中国国企改革的最终出路

张卓元：中国国企改革的最终出路。

张卓元，中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员

中共十八届三中全会之后，国企改革似乎进展不大。时近2014年下半年，该项改革逐渐显露出一些积极的动向：先是有媒体对现有国资委体制和职能的转换作出前瞻，甚至提出了“国资委去留”的问题；7月15日，国资委公布了央企“四项改革”试点第一批名单，国资国企改革进入顶层设计与试点推动相结合的阶段。

当前的国企改革应该如何推动和实施？混合所有制如何实现“混合”？现有国资监管体制和职能应如何转换？中国国企改革已历30余年，至今未竟全功，根源何在？国企改革的根本或曰最终出路（或目标）究竟应该是什么？

就这些问题，《中国经济报告》记者近日专访了曾参与中央国企改革重要文件起草的中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员张卓元先生。

目前还谈不上“国资委去留”的问题

中国经济报告：最近，有媒体报道，国资委已日显“迟暮”，成为下个十年国企改革的“天然障碍”，故需对其体制和职能予以彻底改革，报道甚至提出了“国资委去留”的问题。你对此怎么看？

张卓元：十八届三中全会只是提出要完善国资监管，从管资本入手管好国资运营，并没有说要取消国资委。我觉得现在还谈不上这一点。目前，还有100多家央企，都是大家伙，国家还需要组建若干国有资本运营公司和投资公司来加强对这些巨量国资的监管，所以，目前还提不出你说的这个问题。

当然，下一步深化国企改革，我认为国资委的职能要有一个比较大的转变，就是从主要管企业转变为主要管资本。目前，国资委监管的央企有113家。国资委2003年4月成立时，其履行出资人职责的央企共196家。国资委曾提出整合重组到80-100家。80到100家也太多了，参考汇金或淡马锡模式，国有资本投资运营公司可以搞得大一点，开始可以允许多一些，然后再逐步重组，不要太碎。

国资委从管企业转为主要管资本后，通过管资本提出董事、股东代表，成立董事会，由董事会去决策，不要再去管企业了。

国资监管增加了一层中间架构后，国资委究竟承担什么责任，如何协调国资委和财政部的职责，这些新问题尚需研究明确。

从“管资产”到“管资本”

中国经济报告：那么，现有国有资产监管机构怎样才能实现从管企业向主要管资本转变呢？“管资本”的具体法律制度安排是怎样的？

张卓元：这次《决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入了全新阶段，别看光是从“管企业”到“管资本”的转变，只有两个字的变化，但这是个非常大的转变。

国资委主要管资本，也是同积极发展混合所有制经济相适应的，因为国资委要逐步致力于国有资本的优化配置，也就要求更好地发展混合所有制经济。这次《决定》专门指出，“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。

1999年，中共十五届四中全会的决定提出，国有资本要控制的国民经济四大领域，即涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，与此相比，应该说这次《决定》又前进了一步。比如1999年四大领域中有个自然垄断行业，国家要控股经营，但是这次明确提出来，国有资本需要控制的主要是自然垄断环节，除此以外，应该尽可能引入竞争机制。

既然是重点，国资投资至少应在60%以上，否则就不成为重点了。而对诸如房地产、酒店旅游这样的领域，显然不应是国资投资的领域，现有的投资应该退出，更不能再新进入了。

这次《决定》还提出，“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。有人估计目前国有资本80%左右集中在竞争行业，太高了，虽然国有资本五个投向重点里也有一些是竞争性行业，但是今后要逐步把更多的国有资本投向公益性领域。所以，目前国有资本的配置需要按照《决定》的要求进行调整。

国资可分为三类：公益性、商业性、介乎两者

中国经济报告：此前，就宏观而言，国企改革的一个主要方向是，对国资和国企做战略性重组，破除行政垄断；国企应主要提供公共产品和服务，从一般竞争性行业真正退出来。时至今日，应该说，对这个改革方向坚持得不够，甚至有段时间出现“国进民退”现象。当前和今后，应如何继续做好对国资和国企的分类改革？

张卓元：今后，要很好界定各类国有资本的职能，大体可以分为三类：一类是公益性，还有一类是商业性或收益性，第三类是介乎两者或者两者兼有的。公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域，包括基础设施、基础产业、普遍服务等；收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域，包括投资于引领科技进步、具有国际竞争力、进入世界500强的大型企业和跨国公司。

与上述资本职能相适应，组建若干国有资本运营公司和投资公司，分别制定不同类公司对各个企业的出资和投资方式，确定其经营目标和考核体系。比如，对于公益性资本，运营公司就不能以资本增值作为主要考核指标，而应当着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。

同时，要借鉴国内外一些比较成功的资本运营公司和投资公司的基本做法和经验。比如，一个是新加坡的淡马锡公司，一个是国内的汇金公司，对于其资本运营和投资控股的一些做法，要结合具体企业及实践，认真研究和借鉴，探索适合不同企业的最佳模式。

国企改革成败的关键在于政府职能转换

中国经济报告：中国各级政府在推动经济发展时，那双“有形之手”往往会变为“闲不住的手”。要实现国资监管体制的改革，还需要政府自身做出哪些努力和改革呢？

张卓元：推进国企改革首先要求政府转化职能，这是落实市场在资源配置中起决定性作用的关键。明确市场在资源配置中起决定性作用来代替基础性作用，做这种变动，一个现实针对性是非常明确的，就是要进一步从广度和深度上推进市场化改革，主要解决下列问题：政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动干预过多和审批过多；政府对市场监管不到位、影响公平竞争环境的形成和健全；政府公共服务、社会管理和保护环境也不到位或缺位，远不能满足老百姓的需求；政府没有很好依法打破各种各样的行政垄断甚至采取一些歧视性政策，妨碍非公有制经济的发展等等。

这就要求政府转型，从越位领域退出，填补和做好原来缺位和不到位的工作，实现政府职能的转换，以便更好发挥政府的作用。正如《决定》指出的，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。

可见，要落实市场在资源配置中起决定性作用，关键要推进政府改革，划清政府和市场的边界。政府要从多年来介入过深的经济活动中逐步退出，大幅度减少对资源的直接配置，最大限度减少政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理，提高效率。同时，加强服务职能，即从无所不能型政府转变为有限政府、服务型政府、法治型政府，这样才能更好地发挥政府的作用。

混合所有制怎样“混合”

中国经济报告：十八届三中全会决定提出，要积极发展混合所有制经济。迄今为止，该项改革似乎进展不大，原因可能是一些国企还没有准备好，民企对如何混合心中没底，对混合后的资本安全心有余悸。混合所有制究竟应该如何“混合”？混合所有制改革怎样才能打消民企的疑虑，真正实现多赢？

张卓元：混合所有制经济是中国基本经济制度的重要实现形式，这是《决定》的又一亮点。中国经过35年的改革开放，伴随着经济高速增长，无论是国有资本、集体资本、非公有资本，都增长很快。截至2013年年底，国有工商企业资产累计91万亿元，所有者权益31.8万亿元，其中中央企业所有者权益16.5万亿元。2012年私营企业注册资本也达到31万亿元，居民储蓄存款更多，2014年4月已经达到了47万亿元，其中半数以上是定期存款。

在这种情况下，发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能，保值增值，提高竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展。发展混合所有制经济，意味着我们现在不提倡国有企业之间的联合，因为在这之前，很多地方热衷于地方国有企业找中央企业搞联合，而不是跟不同所有制资本联合。所以，国企改革的第一步是公司制改革；第二步，光是公司制改革还不够，还应推动股份制改革；再进一步，光是股份制改革还不行，还应该推动混合所有制改革。今后，要弱化企业的所有制印记，强化市场主体地位。

发展混合所有制经济，现在看来，国有企业特别是国有大中型企业似乎要更加积极和主动些。中国实践证明，上市是国企进行混合所有制改革的最有效的途径。

目前，中央企业的母公司中，只有中国联通等八九家公司初步实现了股权多元化，大多数还是国有独资，没有引入非国有的战略投资者，改革滞后了。近来，已经有一些国有大型企业主动提出实行混合所有制，比如中石化将油品销售板块进行重组，引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。还有像中电投，也是允许民资参股其旗下的部分子公司和建设项目，规模比例大概是三分之一左右。

民间资本参股后应有充分发言权

中国经济报告：在混合所有制改革中，如何确保民间资本的合法权益？如何在价值取向上避免民间资本单纯成为为国有资本的改革和发展服务的工具？民间资本能控股吗？

张卓元：混合所有制经济既可以由国有资本控股，也可以由非国有资本控股。需要国有资本控股的，最好由多家国有资本经营公司共同控股。当前要着重避免总是国有股一股独大和一家国有股控股，民间资本参股后没有多少发言权的现象。也要避免有的央企在混合所有制改革中只拿出一部分不赚钱或者成为包袱的业务吸收社会资本参与。