印度城市就业保障计划如何为女性提供平等的机会

40多岁的Heena*在喀拉拉邦的Ayyankali城市就业保障计划(AUEGS)下工作。当Maradu还是村务委员会成员时，她也在国家农村就业方案下工作。Heena通过这些就业计划和其他工作获得的微薄收入补充了她的五口之家的收入。疫情的影响加剧了她的困难，就像印度许多城市贫民一样。“我有一笔在建房子的贷款，我丈夫病了;我的大儿子是唯一挣钱的会员。像这样的城市就业计划(AUEGS)对像我这样的贫困妇女是有帮助的，但它需要改进，”她说。

自疫情爆发和全国各地多次封锁以来，数以百万计的人失去了工作，失去了储蓄，收入减少，工作质量下降。在第二波失业潮中，男性失业，而在第一波失业潮中，城市地区的女性失业比例不成比例。

国际劳工组织(International Labour Organization)在2021年7月的一份政策简报中表示，2021年全球女性就业人数估计比2019年减少1300万，而男性就业人数预计与2019年持平。据《印度时报》报道，在印度，2019年12月，只有15%的女性雇员在封锁期间和之后能够保住工作，而男性的这一比例为60%。根据印度经济监测中心2021年7月的一份报告，城市女性约占总就业人口的3%，但在第一波失业人口中，城市女性失业人数占39%。

根据2019-20年度定期劳动力调查，在全国封锁期间和2020年4月至6月的第一波Covid-19疫情期间，印度城市26.6%的工人和40%的城市女性每周工作时间低于36小时。在前一季度(1月至3月)，11.3%的城市工人的工作时间不足36小时。

在这种情况下，为城市贫困人口，特别是妇女提供社会保障的城市就业保障计划是否已经到来?专家表示，现在需要的是一个专门针对女性的城市就业保障计划，利用现有的行政数据库扩大社会保障的覆盖面。

在这篇文章中，经济学家和研究人员告诉IndiaSpend，城市就业保障计划如何能够解决无技能失业者和受过教育的失业者的需求，以及如何利用一个精心设计的计划，为女性工人提供更好的设施。我们还根据促进妇女经济赋权的行动导向研究中心“促进经济中妇女和女童地位倡议”(IWWAGE) 2020年的报告，列出了有助于设计促进性别平等的城市就业保障计划的建议。

城镇民生保障需求

2020年9月，媒体报道称，“针对城市和半城市地区的就业方案的讨论已进入后期阶段”，中心计划将圣雄甘地国家农村就业计划(MGNREGS)扩大到较小的城镇，以应对疫情的影响。MGNREGS为农村家庭的成年成员提供100天的非技术工作。然而，政府在同月通知议会(9月17日和22日)，它既不打算实施国家城市就业保障计划，也不打算将MGNREGS扩大到城市地区。

这与人民院劳工常设委员会在2021年8月的一份报告中提出的建议相反，该报告指出，“迫切需要按照《全国就业保障法》，为城市劳动力制定一项就业保障计划”。

伦敦政治经济学院2020年9月的一项分析指出，印度需要国家政策承诺，以防止城市工人陷入贫困。May-July 2020年的一项调查发现,近70%的城市工人在印度没有保证的最低一年工作的天数,和两三个多”想要的保证100天的工作,主要是为了克服生活的不安全感从COVID-19”,它说。

班加罗尔可持续就业中心(CSE)的经济学家Amit Basole说:“在疫情期间，当失业率很高时，城市就业保障就更有意义了。”在正常情况下，反对这一计划的理由通常是，城市劳动力市场不同于农村市场，那里的人们每年有相当长的一段时间处于失业或未充分就业状态。但他表示，即使在正常时期，就业不足也可能存在，这样的项目可以解决这个问题。

这些国家介入了疫情的影响

奥里萨邦、喜马恰尔邦和恰尔肯德邦的政府于2020年启动了城市就业保障计划，尽管这些计划没有针对女性的特别条款。根据IWWAGE 2020年12月的一份报告，推出这些计划是为了应对2020年封锁后城市人口与疫情相关的收入和生计损失、高失业率和工人返乡。

今年2月，西孟加拉邦宣布，根据其2010年启动的城市就业计划，非熟练工人的日工资提高了40%，达到202卢比(比2020年3月宣布的MGNREGS率低2卢比)。

据报道，在奥里萨邦，为35万城市贫民创造了130万个人日，其中40%是妇女;而在喜马偕尔邦，近四分之三的申请获得批准。西孟加拉邦没有专门为妇女分配工作。西孟加拉邦政府在2011年的一份通知中指出:“个人参与的天数将根据经验和现有的工作机会来决定。”

截至2021年3月，在喀拉拉邦登记的242272张工作卡中，近90%是女性。

根据AUEGS的数据，2020年该计划产生了330万人日，是自2010年推出该计划以来的最高水平，比2019年增加了21%。

“就业保障意味着工作是按需求提供的，资金可以随时满足需求，”经济学家和社会活动家Jean Drèze告诉IndiaSpend，“为了保证有效，应该作出充分的努力来宣传这项计划，并确保工作申请过程是方便用户的。”Drèze称，喜马偕尔邦可能会部分满足这些条件，但恰尔肯德邦和奥里萨邦肯定远未满足这些条件。

2020年9月，Drèze建议“分散的城市就业和培训”(DUET)，这可能会朝着需求驱动的城市就业保障方向发展。后来，在2021年3月，他写道，女子二重唱“值得特别考虑”。他说，虽然这将加强DUET的自我目标特征，因为相对富裕家庭的女性不太可能以最低工资做临时工，但这也将促进女性在劳动力市场的普遍参与。

他补充说，基于兼职工作为城市女性提供就业保障可能是可行的，尤其是在较小的城镇。“考虑到印度城市地区女性劳动力参与水平极低，如果该计划优先考虑女性，无论如何都将具有很大价值。”

喀拉拉邦的经验

喀拉拉邦于2010年启动的AUEGS优先为城市家庭妇女提供工作，为她们留出50%的工作机会。与2006年启动的全国MGNREGS类似，AUEGS的目标是在一个财政年度提供100天的就业机会，但针对的是城市贫困家庭。这相当于MGNREGS的工资水平，每天291卢比。

然而，“100天雇佣期”的承诺并没有兑现。“去年我几乎没有14到15天的(工作)，从来没有100天的工作，”Heena表示，她参与了农村或城市项目。她补充说，Ayyankali计划的工作日低于MGNREGS计划的工作日。

数据显示，尽管有85208名女性通过AUEGS获得了一些工作，但在2020-21年度，只有4418个家庭获得了完整的100天就业。然而，在2021-22年期间，AUEGS的目标是为10,000个家庭提供100天的就业机会。

Maradu的另一名工人Fatima*说:“大多数工人都是来自贫困家庭的妇女，即使只有几个星期，这(AUEGS)也是一种收入来源。”

一位不愿透露姓名的负责该计划的官员表示，该计划有限的预算不利于提供更多的就业机会。根据AUEGS的数据，喀拉拉邦2020年的人日确实比2019年多21%，这名官员表示，这是由于疫情导致的需求上升，并补充说，政府项目已经与就业计划相结合，创造了更多的就业机会。

根据2021年邦预算演讲，该计划已在2021-22年度拨款10亿卢比，另外还拨款10亿卢比，用于拟议中的私营企业Ayyankali实习项目，“将把就业保障工资作为补贴发放给企业家”。

希娜和法蒂玛都是喀拉拉邦以女性为中心的消除贫困任务“Kudumbashree”项目的成员，该项目有450万女性成员。2018- 2019年，Kudumbashree将Pradhan Mantri Awas Yojana(城市)和生计包容性和财政赋权(LIFE)，一项为喀拉拉邦无地和无家可归者提供的住房计划，与AUEGS一起，使在城市地区建造房屋提供90个人天的就业成为可能。

希娜和法蒂玛说:“自疫情以来，需要工作的人比可用的人日多。”如果病房里有更多的人，那么可以使用的个人天数就会减少。Fatima说:“我们上次工作是在今年(4月)邦议会选举之前。”由于疫情，她在市政办公室的咖啡售卖摊关门了。

工人们表示，在喀拉拉邦，为AEUGS和农村就业项目提供类似的工资(每天291卢比)是不够的，尽管这一比例是全国最高的。希娜说:“我们需要提高工资，以应对高昂的生活成本。”通常，喀拉拉邦的低工资使得城市和农村的工作项目对男性没有吸引力。

2019年，Anoop Satpathy委员会建议每天430卢比作为国家最低工资，其中包括城市地区每月平均1430卢比(每天55卢比)的额外房屋租金补贴。

低工资加上其他因素使得AUEGS的效果不如预期。《经济政治周刊》(EPW)在2021年4月的一篇分析文章中指出:“虽然人们声称AUEGS与MGNREGS不相上下，但糟糕的设计和实施，加上政治和行政上的冷漠，在一定程度上削弱了它的人气，破坏了它的潜力。”

EPW分析报告的作者之一、农村管理中心主任Jos Chathukulam说，市政当局和公司没有足够的自主权来决定适合当地情况的项目(取决于地区、人口、工作类型等)。

巴索莱说，如果城市就业计划针对的是女性，而且有适合女性的劳动力需求，那么在不扰乱现有劳动力安排的情况下，吸引更多工人加入城市就业计划是有可能的。

制定城镇就业保障计划

IWWAGE的报告指出，从性别角度看，城市就业计划必须确保工资的性别平等、工作地点的就近、时间的灵活性、托儿设施的提供以及工作场所的公平和安全，以支持女性。如果城市空间的安全问题得到妥善解决，女性将受益。

CSE高级研究员罗莎•亚伯拉罕(Rosa Abraham)表示:“如果一个项目不是专门针对女性，那么当需求很高时，她们很可能会被挤出去。”

法蒂玛说，AUEGS提供的一些工作包括清理水道、清理和清洁道路、清除塑料垃圾和吊起沉重的楼板。她补充说，有时男性[同事]会帮助做体力要求很高的工作。

希娜指出，有时当她所在城市的其他病房有工作可做时，工人们不愿去，因为交通成本会使收入难以维持。

专家表示，为了确保城市就业的改善，除了制定多个计划外，还可以确定女性的配额。位于贾姆谢德布尔的泽维尔管理学院(Xavier School of Management)教授k•r•希亚姆•桑达尔(K. R. Shyam Sundar)表示，为了确定配额，该项目可以考虑MGNREGS的就业模式，并计算出过去三轮就业中女性劳动力参与率的平均值。此外，他还建议，政府可以考虑创建两个方案，一个为个体经营者，另一个为工资雇佣者，这样后一个空间就不会拥挤。

但必须明确界定地方选举机构、州政府和中央政府的角色，以确保问责制。中央政府是维持城市工资就业的关键。2019年，CSE提出了建立国家城市就业保障计划的建议，建议城市地方机构(ULBs)应受托管理该计划，由州政府整理和批准年度工作计划，并向中央政府提交费用估算。目前大多数州实施的计划规模不大;CSE的Basole说，中央必须下放这些权力，并给予财政支持。