改革城市化模式

改革城市化模式。

与经济增长方式一样，中国的城市化进程也出现了不平衡、不协调、不可持续问题：人口城市化滞后于土地城市化；城市发展过于依赖土地征占和土地出让；以地谋发展模式隐藏着重巨大的财政、金融和社会风险；“城中村”“城市病”等现象在各类城市的局部区域加剧，等等。与此相对，未来10年至20年中国城市化仍然处于快速发展期，城市化是主导经济增长的重要力量之一，它的健康发展在很大程度上决定了中国经济的未来。显然，中国的城市化之路亟待调整。

土地在中国快速的城市化进程中发挥着举足轻重的作用，也因为其制度的不完善而产生大量的问题。如何在下一个发展阶段有效地发挥土地的功能，促进城市化健康、可持续发展，对于中国经济的平稳增长至关重要。土地制度改革是破解中国未来城市化难题的钥匙。

改革城市化之路，在短期、中期、长期都是中国经济和社会重中之重的问题。从2010年起，中央决策者更把推进城市化作为未来促进中国经济增长和拉动内需的重点。问题是，中国需要怎样的城市化？

财新记者对话刘守英，求解新型城市化之路。

城市化本质

问：中国的城市化方兴未艾，是中国经济和社会发展极为重要的方面。不过，谈起城市化，人们想到的往往是城市化率、城市数量、城市用地规模等一系列衡量指标。你认为，中国的城市化之路真正应该关注的核心问题是什么？

刘守英：你提到的这些指标都是城市化的结果，而非城市化本身。要理解城市化的发生机制和内在本质特征，就必须观察城市化的动态进程，尤其是其间的人口和土地在城乡之间空间再配置中的制度安排、利益相关者的行为方式，并在此基础上评估城市化的绩效和经济社会后果。

从城市化动态来看，怎样理解人口城市化和土地城市化的关系呢？一方面，人口城市化是城市化的本质和动力源泉，人口从农村向城市流动，劳动力从农业向城市二三产业转移；另一方面，土地非农化成为城市化的重要工具，伴随人口城市化和非农经济活动对土地需求的增加，土地从农业向非农业配置，农地转化为市地，带来土地级差收益上升和土地资本化程度提高。

问：在这个过程中，由于城市化主体、制度安排和机制的不同，城市化的方式、成果分享，以及人口和土地在城乡配置的绩效肯定存在很大差异。如何理解中国城市化现状及其运行轨道？

刘守英：如果从城市化的主体来划分，上世纪90年代末以来，中国的城市化基本沿着两个轨道进行：一是政府主导的城市化，另一个是由原住农民和流动人口自动自发推动的城市化。

政府主导的城市化，是指地方政府通过规划修编和行政区划调整，使城市区域迅速外扩，我们称之为“城市圈外移的城市化”；在此过程中，地方政府靠征地获得城市用地，农民集体土地被征为国有。1994年分税制改革之后，土地出让收入和土地抵押融资已经成为地方城市基础设施建设资金的主要来源。

农民自动自发的城市化多发生在人口高度密集、生活和生存环境不断恶化的“城乡接合部”或“城中村”。

外地人口涌向城市所引发的住房需求使得划入城市圈的城乡接合部原住农民以剩余土地（包括宅基地、原集体经营性用地和公益性用地）“种房”出租，由此分享城市化带来的级差收益。如此一来，城乡接合部形成了独立于政府土地和住房市场之外的法外集体土地和房屋租赁“灰市场”，也变成外来人口的主要聚集区。

双轨城市化之弊

问：总体上看，中国的城市化还是政府主导。这种模式固然促进了城市化的快速推进，但我们也看到这个过程中各种矛盾不断。这种模式必定存在大量问题吧？

刘守英：两轨城市化必定各自面临着许多问题，以及这两种路径割裂所产生的问题。政府主导的城市化进程本身问题就很多。

第一，人口城市化滞后于土地城市化。世界银行数据显示，中国过去一段时期城市面积扩张速度达到年均7%，而城市人口的年均增长率只略高于3%，如果将人口统计差异考虑进去，这种差距会更加显著。

第二，就业结构转型滞后于产值结构转型。城市化进程中，第一产业产值在国民经济中的份额大幅降低，二三产业产值份额大幅上升，但就业份额的变化却大大滞后于产值结构变化。

最突出的问题是地方政府高度依赖土地的发展模式，加剧了经济风险和社会风险。为了加快城市建设和基础设施建设，地方政府预算外财政对土地出让收入的依赖越来越大。土地出让收入占地方政府财政收入的比重从2001年的9.1%提高到2009年的30.8%，债务规模更是大幅度增长。

这显然不可持续，尤其是2011年以后，全国土地出让收入增速大幅回落，地方政府资金缺口逐步增大，其偿债能力和财政状况都将面临严峻考验。银行作为地方政府性债务资金的最大的资金供给者，一旦土地出让收入下降影响到地方政府偿债能力，必然会加大银行业的金融风险。此外，政府主导的城市化，只要地，不管人，外地流入人口被排斥在外，造成农民土地权益受损、群体性事件增加，最终演化为官民冲突，严重增大了社会风险。

问：农民自动自发的城市化又有什么问题？这种方式不仅为本地农民增加了收入，而且为外地人口以低房租成本和生活成本在城市谋生提供了方便，解决了城市对不同层次产业工人、服务业者的需要。

刘守英：城乡接合部的自我无序蔓延，也带来大量社会问题，滋生越来越严重的“城市病”。一是人口资源环境矛盾加剧。如北京城乡接合部的大多数村庄人口严重倒挂，本地人口与外地人口之比达到1∶1.2；二是违法违规建设严重，导致城市化成本大幅上升。农民为获得更多补偿，一般采取多增加地上附着物的办法，出现征地拆迁前的乱搭乱建、抢栽抢种现象；三是土地价值实现不充分，利用不集约。城乡接合部地区产业低端，房屋建设标准低，缺乏规划；城乡接合部的社会问题也逐渐凸显并呈加速状态，如环境卫生状况差，交通、治安隐患严重等。

第三条道路

问：未来10年，中国城市化仍将处于快速发展期，到2020年的城市化率据预测将超过60%。也就是说，问题重重，但我们还是要往前走。我们是要继续老路，还是寻找更好的出路？

刘守英：现在我们必须作出何去何从的选择。政府主导的城市化土地开发强度已经很大，对宜居生活空间产生很大影响，再加上城市化成本大幅攀升等原因，如果说原来还有“低价征地、高价卖地”的制度优势的话，那么这种优势也将逐渐丧失。

农民自动自发的城市化也由于城乡二元体制的藩篱，虽然农民进入了城市空间，却被排斥在发展和管理体制之外，城乡接合部基本上处于“法外”的自生自灭状态，没有什么前景可言。

具体表现为，城市基础设施在这里断路；农民的生产和生活空间纳不进规划；农民从事非农产业无法立项；农民对集体土地的利用得不到法律的许可；农民居住进不了城市住房保障；农民的社保、养老、医疗等基本公共服务与城市市民不接轨；管理体制仍然保留农村建制，农民只能自掏腰包、自我管理。由于农民和集体组织没有长远预期，导致短期行为；居住和生活在这一区域的外来人口又没有任何幸福感和长远打算，因此，农民自动自发的城市化只能走一天算一天。

问：也就是说城市化必须走新路。但由于既定的路径依赖，中国未来的城市化方向显然也不能完全抛弃原有的两种模式吧？怎么处理其中的关系呢？

刘守英：中国未来的城市化必须找到这两种城市化模式在交集时得以融合而非排他的制度安排。从几个地方的试验来看，我们也许能找到两者融合之路。

北京市政府从2010年开始，启动城乡接合部建设试验，为使50个城乡接合部地区成为城市发展空间，他们进行了以破除城乡二元体制为突破口的一整套制度创新；在广东南海，地方各级政府和农民集体将各自手中控制的土地进行统一规划和整合后出租给企业使用，在集体土地上崛起工业化，长出新城市；在广东省，特别是珠三角地区，地方政府全面推进旧城镇、旧厂房、旧村居改造，通过土地制度和利益分配机制的创新，构建政府、集体与农民利益共同体，保障农民利益；在海南陵水和三亚，涌现出改革征地拆迁模式，让农民成为实施征地拆迁的直接参与者，允许农民集体建设用地进入市场。这些新城市化模式的核心是，进行二元体制的突破，允许农民参与城市建设；通过土地制度改革，实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权”，让农村集体土地在符合规划下参与城市化进程。

改革土地制度

问：未来10年，将是土地问题引发社会矛盾的高发期。如何正确处理好土地利用中的各种关系，尤其是人与土地、土地与其他资源、人与人之间的关系？

刘守英：惟一的答案是必须推进土地制度改革，根本改变以地谋发展模式，促进健康可持续的城市化。

以产权制度为基础的市场配置方式改革是至关重要的，平等保护土地产权、确认不同主体土地平等进入权、重构平等交易的土地市场，以及加快土地供应“双轨并单轨”都是需要努力的方向。

同时要加快土地财政转型，把土地经营职能分解出去、明确政府土地管理职能、完善土地出让收入分配与收支管理，以及规范国有土地出让收益管理和监督使用。

还要完善与现代社会相适应的财产税制度。长远看应该让政府从“卖地财政”走向以税收为基础的财政，建立适应资源国情的新型土地不动产税制，对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革；建立公平、共享的增值收益分配制度，加快推进征地制度改革，进一步完善征地补偿安置制度，实现“保权让利”或“转权让利”，确保农民长远生计；建立服务现代社会管理的统一登记制度，保护土地权利人的合法权益，促进土地利用效率。

问：“土地改革”与“地方财政”是很多人关注的焦点。你提到土地财政转型，具体如何转型？

刘守英：可以细分为四点。

第一，把土地经营职能分解出去。可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。

第二，明确政府土地管理职能。主要职能为：严格实施土地利用规划，加强土地用途管制，切实落实耕地保护；加强制度性基础设施建设，完善不同土地资源的确权、颁证和登记工作，平等保护各类土地产权等。

第三，完善土地出让收入分配与收支管理，不断提高土地出让收入用于被征地农民补偿和长远生活水平保障的比例，建立对被征地农民补偿标准调整的机制，逐步提高征地补偿标准，增大被征地农民在土地收入中的分享份额。

第四，规范国有土地出让收益管理和监督使用。明确国有土地经营收益不能成为政府财政的当期盈余。专司土地经营的机构获得的国有土地出让收益，应进入与政府财政相分离的专门账户，由专门机构统一管理。土地出让收益的使用应经过本级人民代表大会审批。