东部、西部土地制度存在较大差异

东部、西部土地制度存在较大差异。

清华大学中国与世界经济研究中心（CCWE）主题为“土地政策与宏观调控”的圆桌会议在清华大学正式拉开帷幕。会议就我国近期所实施的宏观调控中土地政策与地方财政凸现的问题，以及由此引发的一系列社会矛盾，进行深入探讨。

以下是国务院发展研究中心研究员刘守英的观点：

我们更多地考虑这一轮土地制度关系是怎样的，这一轮东部、西部都选择了城市化。城市化更多地表现为城市外延的扩张。让我们就在思考一个问题，为什么地方政府都选择通过城市化来拉动经济。对这个现象，对整个经济增长的贡献是无疑的，现在的解释是为了政绩，但中央政府下去那么多政策怎么就这个政策得到了这种程度的执行？应该更多地从经济因素和政治因素考虑。这跟我们目前的分税制是有关的，增值税75％拿到中央，25％留到地方，企业所得税收中央和地方各50％。发达地区和非发达地区都在拼命地搞城市化，我们觉得最重要的动机还是税收，通过城市化以后所获得的税收主要是地方税收。

增值税在地方税收中的比重下降，房地产税和建筑业税，就是城市扩张带来的产业效应对一方贡献明显增加，现在在地方，发达地区差不多是28％。房地产税和建筑税在地方的税收里差不多也占到了近三分之一。绍兴、义乌这样政府每年土地出让收入20亿，占到政府预算外财政收入50％以上。它启动城市化以后，对土地收入，税收是其次的，更主要的是可以通过土地的出让获得土地的收益。更主要的是在于政府拿低成本太低，我们在调动的时候很滑稽，价差非常大。浙江农民每亩补偿是3.5万左右，陕西给农民的补偿2.7万，那么低价、合法地从农民手里拿地的制度，使得政府不用现有的地，而是通过搞开发区，低价征购和高价出让的制度，政府可以从中获得很高的收入。这一轮的城市化很大一个原因还是经济原因，我们讲是分税制，第二讲到了政府可以卖地，获得一个很高的收入。第三是低价强制的处理制度。在这种情况下，政府从税收、的角度是一个最大的收益者，另外政府从原来搞农地的地主变成自己作为地主来经营土地获得很大的收益，对政府里讲，更多的是一个经济和制度上的原因。

政府靠经营城市来获得税收合乎土地收益的制度到底能不能支撑下去？这是我们第二个要担心的问题。一个城市的资金包括两个，一个是维护。一个城市维护的资金一般来讲从东部和西部是可以通过预算的财政来解决。比如收的城建税，城市配套来解决。但当一个城市决定向外延扩张的时候，这点资金是远远不够的。比如说东部城市差不多一年扩张的城市基础设施投资资金近10个亿，西部城市这种外延的扩张近2个亿，这种钱从哪来？我们最后算了一下，差不多是这个比例。

东部城市30％来自于卖地的收入，另外70％的钱来自于土地抵押贷款。西部的情况，土地的出让收入政府想经营起来，这一块能否做起来在很大程度上是取决于当地土地市场的发展。在东部我们看到一个高的经济发展水平和一个高度发展的房地产市场，能拉动土地市场的发展，表现为土地出让价格的攀升。这就是说在城市建设资金的比例里会有30％的资金来自于土地出让的收入，但到了西部以后，情况就相当不乐观。因为它是一个高度不发育的土地市场，主要表现为这一轮的占地一个是基础设施投资，一个是基础工程，导致当地的土地转为建设用地的比重近一半是用来做基础工程的，另外10％做房地产、经济适用房，另外是做城市基础投资。对整个西部来讲不仅仅土地用于行政划拨作为基础设施的比重过高，而且政府通过非市场或者半市场的方式出让土地的比例过高。

东部15％－20％的地是通过招牌挂，西部1％都不到。这样导致的结果是土地这块收入占政府用于城市投资不到10％，另外的钱70％靠贷款，20％靠拖欠。看上去政府可以通过运作土地使利益最大化，但看起来不是那么自然。像东部70％靠贷款来发展，西部90％靠负债经营。东部整个的城市化基本上依托于一个上涨的土地收入和经济的长期发展、土地的抵押，西部工业化严重不足，导致经济发展没有可持续性，未来政府90％的负债靠什么支出就成了一个未知数，看上去政府垄断一级市场，好象可以使政府土地利益最大化，但也会把政府拖向一个巨大的财务包袱。