土地管理中心是保护农民的财产权益

土地管理中心是保护农民的财产权益。

我主要讲中国的土地制度变迁对中国经济增长的贡献。第二个问题，这30年来土地制度的改革最后形成一种怎样的格局。第三，下一步整个土地制度改革怎么走，尤其三中全会召开以后，我们所想到的一些政策建议。

大家在讨论整个中国高速经济增长的时候，我们可以用不同的数据进行分析。但是从我们的角度来讲，这30年来，在每一个重要的时期，土地制度对整个经济增长的贡献是不可磨灭的。

我给它一个定义，整个中国土地制度变革是中国经济高速增长的发动机。第一个阶段，70年代末、80年代初包产到户的制度改革，那场制度改革实际上是将原来传统人民公社制度打破，然后将生产和收入的主体由原来的集体生产队转向农户，然后形成农户、国家和集体之间的合约关系来确定农户对土地的产权，通过这场改革，带来我们整个80年代初期，尤其是85年之前中国经济的高速增长，最主要的表现就是农民收入的增长和农业的高速增长。我们现在回顾30年前的改革，那场改革不仅仅是对整个农村社会发生了根本变化，更多是拉开了整个中国改革的序幕，带来后面整个城市的改革和整个社会结构、政治制度的根本变化。

第二个时期是80年代中期到90年代末，84年以后，种植业本身继续靠制度改革的激励，对农业生产激励的效应开始减低。这时候农村本身产业结构的调整，从原来种植业的改革转向非农产业，农村有大量剩余劳动力产生以后，农业的就业从传统的种植业转向非农产业。这时候，农民利用集体的土地创办乡镇企业，促进了当时农村经济发展，推动了农村的工业化，改变了整个国民经济以国营经济为主、工业化以国家工业化为主导的发展格局。85年到97年这一段时期，我们在土地的供给上是集体建设用地的增量大大超过国有建设用地，这段时间保证了整个乡镇企业的产业、就业和税收的超常规增长，使乡镇企业占国民经济的半壁河山，形成后来的两股工业化，一个是国家工业化，一个是以非农产业为主的农村工业化，这两条轨道推进整个中国的工业化格局。

90年代末到现在，我们在制度上，98年修订土改法为标志，形成政府对农民土地的低价征用和政府垄断土地市场的格局。整个中国经济高速增长，一方面是靠高速的工业发展带来的，另一方面，这段时期中国经济增长另外一个引擎就是高速的城市化，成为拉动整个中国经济增长的另外一个引擎。80年代末、90年代中是农民自动自发利用土地，90年代末是政府征用土地创办工业园区，靠土地启动工业化，我们土地的低价协议出让实际上是保证了这一阶段高速工业化的继续推进。另外，政府通过垄断土地的一级市场，将农地转为建设用地，政府通过获得土地的出让收入，政府成为土地的所有权主体，然后用土地的抵押融资推动这段时期整个城市基础设施的建设和城市化的推进。在这个阶段，我们看到两个引擎在推动，政府尽管没有扮演建设城市和创办工业的角色，但实际上是靠土地推动这两个引擎。另一方面，这一时期我们所谓“世界工厂”的形成。“世界工厂”的形成除了土地制度保证低价工业化的推进以外，另一个更重要的因素，这时候整个中国工业化的布局，尤其是乡村工业化的布局从原来到处冒烟转向主要在珠三角、长三角、大中城市的近郊工业化的模式，这种工业化的模式跟中国这个时期出口导向的工业化政策有关。保证出口导向工业化背后的因素是什么呢？整个珠三角、长三角这一段时期之所以能够形成“世界工厂”，很重要的一个因素，除了国家低价配置土地以外，另外是由于80年代中期以后已经进入非农使用的集体建设用地的金融市场，保证了我们这些地区在土地高度管制的情况下能够保证经济高速发展的土地的需求。整个中国这30年来的高速增长，实际上背后都是依托于我们现行的土地制度，不同阶段高速增长的模式，基本上依托于不同时期的土地制度。

第二点，90年代末中国依托于现行土地制度的这种高速增长是可持续的吗？我们回顾一下30年代整个土地制度和土地政策的变迁，我给它一个定义，改革以来是中国二元土地制度的形成与强化。改革以来，产品市场、要素市场逐渐走向市场化的趋向，但是土地资源是为数不多的走向政府更加高度垄断和计划配置的方向。农地制度是在朝向农户权利物权化的方向演进，不断强调和强化农户使用权主体地位。比如82年的一号文件允许包产到户，82年的宪法明确包产到户制度作为一个基本的经营制度。我们在80年代的五个一号文件基本上使家庭承包制度成为一个基本的经营制度。2000年以后，中国一共有十个一号文件，80年代的五个一号文件基本上是把包产到户制度合法化。而2000年以后的五个一号文件，从制度的设置上来讲，实际上是在进一步强化包产到户这个制度农户和地块的对应关系。比如2000年一号文件明确土地的承包经营证书到户，02年一号文件是将承包地的面积和地块到户，并明确30年的承包权。也就是说2000年以后的五个一号文件在农地的承包制度上，将我们原来理解的家庭承包制度就是一个基本制度不变，明确为在承包期内农民对土地地块在承包期内不变。

这次十七届三中全会，我觉得在农村土地制度的设置上，它跟我们整个30年来在农地制度产权设置上基本上是一脉相承的。最主要的含义，第一，它提出了“长久”，第二，提到了“更加充分”。提出“长久”的含义，大家都有很多争论，到底15年、30年或者70年，我的理解，实际上从制度安排来讲，它是将我们过去一个有期限的承包制度变成一个无期限的承包制度。它的好处是什么呢？就是对于我们写文件的人来讲，以后不要再考虑到底是不是再增加15年农民的预期就更稳，这些考虑可以打消了。第二，对于地方政府和集体经济组织，通过联七来打农民主意的念头打消了，结果就是农民对土地承包的预期就真正稳定了。然后是延长土地承包期，不断形成农地承包经营权流转的基本规范。这次三中全会放开了土地流转，对于我们做过土地政策研究的人，土地承包经营权的流转根本不是什么新鲜事，84年一号文件已经允许承包期的自愿转包，01年11号文件是一个很重要的文件，形成了农地承包经营权的基本原则。土地流转的主体是农户，提出了依法自愿和有偿的原则，对集体经济组织在流转中的行为进行了很多限制。我们这次三中全会，如果说它有什么进步的话？它实际上是提出了要明确建立承包经营权的流转。我们过去一直在允许，同时我们一直在对农户以外的组织加各种限定，但是形成的结果是什么呢？社会和地方政府对于我们现在把流转市场没有形成归结于现在的政策和制度的原因。这次十七届三中全会在强调流转基本原则以外，提出要搭建土地流转平台、建立流转市场，完善流转市场的管理。实际上对于下一步在整个土地流转过程中各级主体所扮演的角色和市场的形成机制进行了很明确的规范。所以我觉得，我们从这一点上可以看到，过去30年来在农地制度上的政策和制度安排基本向农户有利的方向发展。

另一方面，这30年来另一个表现就是高速的工业化和城市化，农地转向非农用地这块的制度安排和政策安排基本上是在朝向地方政府土地利益最大化倾向。表现是什么呢？第一，对于农地转向非农用地的制度安排是由98年修订的土地管理法作出的明确规范，包括对农地转用的指令性计划管理和土地转用的严格审批，实际上就是用途管制。第二，这个法律形成的结果是使征地成为农地转为建设用地的唯一形式。第三，对于农民土地的补偿按原有用途的倍数进行补偿。农地转为建设用地，对于农民原有的权利，只认定你是搞农业，对它产值的倍数进行补偿，将土地的真实收益归于地方政府。这样就形成了农地非农化的政府垄断。国有建设用地使用市场从无偿到有偿。86年老土管法是土地使用有无偿和有偿两种形式。88年宪法允许土地使用权依法转让。98年土管法，使国有建设用地的有偿使用进入合法。99年国土部下发招标、拍卖、挂牌通知。政府成为土地利益最大化的追求者，使政府获得了巨额的土地出让收入。二元制度形成的结果是什么呢？使中国在城市化和工业化的过程中，农民的土地增值收益完全排除在外，农民以土地参与工业化和城市化的进程被排除在外。

集体建设用地市场从敞开进入灰色领域。80年代末农民集体土地进入市场，那时候的背景是乡镇企业发展要解决剩余劳动力。自那以后，基本上是将集体建设用地屏蔽在市场之外，主要表现在98年的土管法43条，对农地变为建设用地必须实行征用，给农民留下来一个口子，可以自己利用土地创办乡镇企业，第三类是做公共使用。但是这条规定看起来是给农民留了一块利用集体土地参与工业化的口子，但是由于90年代末以后农民自用土地创办乡镇企业面临乡镇企业的改制，就是说农民自己不是一个天然的企业家，他自用土地创办乡镇企业的条件就不具备了，所以这时候，我们尽管在法律上保留了农民利用自己的土地创办乡镇企业，但是这条路在合法的途径上实际是被禁止的。包括对宅基地的管理，对城里人和城市以外企业到农村创办企业的规定，基本上整个路径也是从开始的允许到灰色到禁止的状态。也就是说，农民在这30年来，整个土地制度的管理上，通过集体建设用地这一块收紧口子，从允许到一个小口子，到事实上的不可使用。在建设用地的使用上，农民被排除在工业化和城市化的进程以外。

这次十七届三中全会最重要的意义，实际上是为消除城乡二元土地制度格局提供了政策空间。第一，在城市建设规划圈外，土地作非公共性使用的，农民可以参与建设、参与开发，避免了原来农地要进行建设用地，不管在圈内还是圈外都要通过征用的方式。提出“建立城乡统一的建设用地市场”，对于依法取得的农村经营型建设用地，以公开、规范的方式转让土地使用权，享有与国有土地平等的权益，这个含义是什么呢？现在的建设用地里一块是国有建设用地，另一块是存量的集体建设用地，但是对于存量的集体建设用地这块土地只有农民自用这一条途径，这就导致农村由于没有自用的条件，大量的集体存量的建设用地或者被闲置，或者被以非法的手段进行出租和转让，但是它带来很大的风险。这次的文件提出国有建设用地和集体建设用地都可以在一个统一的建设用地市场上进行出让，就意味着我们改变了过去以土地所有制性质将集体建设用地屏蔽在市场之外的这种方式，未来我们存量的集体建设用地，只要是在土地市场上，尽管还是集体的建设用地，但也可以跟国有建设用地一样以协议和出让的方式进入建设用地的使用市场。所以我们觉得，这个规定实际上是实现了两种不同所有制性质建设用地的平等权益。

第三，征地制度改革在已有缩小征地范围和完善征地补偿机制的同时，提出明确界定公益性和经营性建设用地，这就为缩小征地范围、真正实现按公益性目的征地提供了前提。提出了对失地农民权利补偿原则，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额对农民集体组织和农民合理补偿。同地同价原则足额补偿，实际上从原来的用途补偿走向按财产型补偿很重要的一步。提出对失地农民的安置转向包括就业、住房、社保等全面保障。地方政府要征用农民的土地，你要保障他的就业、住房和社保，实际上使整个征地成本大大提高。第四，土地管理提出产权明晰、用途管制、节约集约和严格管理制度，改变了我们土管法仅仅是通过用途管制和计划管理的这一套模式，实际上将产权管理纳入整个土地管理内容。现在这套管理制度基本上是比较计划经济的，产权管理纳入土地管理以后，实际上使农民可以通过自己的土地权利保护他的土地产权。这次三中全会关于土地方面的这些新内容，为什么下一步整个土地制度的改革提供了一些政策和制度空间。

切实保障农民土地权益、确保政策，建议经济社会可持续发展。第一，落实农民土地承包权长久不变，充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利。接下来面临一个很大的问题，农民成员权时点的确定，从哪一个时点确定农民的成员权，这是一个改革的重点。要明确集体土地所有权主体、边界，我们现在集体所有制是以生产队为基础，导致到底哪一级作为集体所有权的主体现在越来越混乱。在农村实际上是自然村作为一个边界，人对地头的边界，自然村是最清楚的。另外，建议以地快而不是农户为代表。

关于土地的流转，这里很多问题需要规范。第一，农户是土地流转的主体，有两个核心含义，集体经济组织不能代农户签订转包合同，土地流转的地租包括未来上涨的绩效收益应该归农户长期所有。集体经济组织只能充当中介服务的角色，不能收取地租，只能收取一定的服务费用。要建立土地流转的评估机构。第三，征地制度改革。我们现在最主要要做的事就是要防止地方政府将建设用地国有化的趋势，行政手段上要采取措施。要制定公共利益征地否定式的目录，对完全为了盈利性的目的，我们应该有一个否定的目录。对于征地里面行政划拨的用途和比例应该进行严格规定。要进行某些类公共用地市场化赔偿的试点。要建立城乡统一的建设用地市场，出台规范农村集体建设用地流转的办法。90年代末以后的集体存量建设用地实际上一直在流转，但是处于灰色状态，我们必须有一套办法对这个进行管理。第五，农村集体建设用地的试点，农民集体建设用地参与非农建设这一块应该有一些制度规定。第六，关于宅基地的管理，保护农民宅基地的使用权和受益权。切实保护农民土地权益，出台农村集体建设用地级差收益分配办法。级差收益所有主应该归农户，避免集体经济组织纳为所有。

继续沿用98年以后形成的这一套土地制度办法，对于高速经济增长是有利的，但是是不可持续的。所以核心应该将土地的管理从现在的计划管理变成产权管理，中心是保护农民的财产权益。