贾康：用“阳光发债”硬化地方财政预算约束

贾康：用“阳光发债”硬化地方财政预算约束。

政部财政科学研究所所长贾康认为，应积极稳妥推动地方阳光融资制度的形成，使地方政府举债公开透明，置于公众监督和市场约束之下。

贾康指出，地方政府要在地方阳光发债的过程中加强技术创新的配套，包括资产负债表的编制、权责发生制引入后政府财务报告体系的建设，以及对地方政府信用评级，这需要专业力量的参与。同时还要发挥法治化、民主化公共监督机制的作用。由地方政府自发自还地方债，除了市场约束之外，还要保障公众的知情权，进而发展和落实质询权、监督权、问责机制。

尽管现行预算法和相关法规对地方政府举债有最为严格的限制条件，并且不允许地方政府作为对公司法人提供担保的主体，但地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或城建公司等，搭建融资平台向金融部门借款和向社会发行企业公司债或项目债。

“现有的法律规范并没有对这种变相的举债形成实质性的硬性约束。地方政府隐性负债也确有许多理由和客观需要，诸如加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌等，形成较普遍的潜规则强制替代明规则局面。”贾康认为，地方政府负债的深层次成因无外乎两个方面：体制性原因和政策性原因。

美国、日本、法国、德国等发达国家的地方政府融资体系都很发达，地方债已成为政府公债的重要内容。贾康认为有几点值得我国参考和借鉴：

第一，市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。在划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，是进一步深化财政体制改革的重要步骤。

第二，完善相关法律，规范地方债务管理。多数国家对各级政府的事权、财权划分都由宪法和法律做出了明确的规定，明确了各级政府的责任，避免了不必要的相互推诿和争取资金的不正当手段。另外，在融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还等方面也都有明确的法律规定。我国在加强地方政府性债务的管理中，应当借鉴这方面的经验，完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法治化管理。

第三，加强中央对地方政府债务监管，建立地方财政风险预警和控制体系。美国、哥伦比亚等国的经验表明，建立可操作性强的地方财政风险预警和控制机制，对于预警和识别地方财政风险，有效防范地方债务危机及至财政危机，具有重要意义。我国应在完善地方债务统计核算体系的基础上，尽快建立地方财政风险预警和控制体系，有效识别、预警和防范地方财政风险。

第四，提高地方财政及债务信息的透明度，发挥社会公众和市场机制的监督引导作用。完善债券市场机制，提高债务信息透明度，是控制地方政府债务的有效手段。发达国家普遍形成了较为健全的债券市场机制。例如，在美国，信用评级制度、信息披露制度和私人债券保险制度构成了市政债券市场的三个重要机制，减少了市场的违约风险，有效防范了潜在的债务危机。多数发达国家注重财政信息的透明，特别是地方债务信息的透明，建立了定期规范的地方债务信息公开披露制度，新西兰等国还建立了或有负债报告制度。

贾康认为，应当借鉴国外的成功经验，在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上，逐步建立覆盖全国的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。逐步健全债券市场机制，培育防范风险的长效机制。

自财政部代发地方债启动以来，今年已是第六年，额度已增加到4000亿元。

“我认为决策上早已把地方自发自还式举债看做是以后阳光化处理地方发债机制的改革方向了，十八届三中全会的明确指导意见和新近推出的十个地区试点，体现着这方面从理念到实践的重大进步。”贾康称。