拒受越级访能解决问题吗？

拒受越级访能解决问题吗？。

近日，国家信访局印发了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》（以下简称‘新办法’），并即将于2014年5月1日起实施。这个新办法形成于中共中央办公厅、国务院办公厅于今年2月份印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》之后。可以说，它使中央的《意见》（以及<信访条例>）进一步具体化和操作化。应该说，该文件提到的很多办法在之前全国各地的信访工作实践中都已经实施过或者正在实施，该文件是对全国各地方信访工作经验进行了提炼、总结和推广，具有一定的新意。其中，引发媒体和公众热议的问题就是“不受理越级访”（其实，关于“不受理越级访”的规定并非国家信访局的新办法首次提出，而在之前中央的《意见》里面就已经有明确规定）。

一

所谓越级访，是指信访人在上访时未向信访事项管辖地政府（或相关部门）反映诉求，而是直接到上级政府（或相关部门）反映诉求的行为。根据2005年版国家《信访条例》，信访工作实行属地管理、分级负责、谁主管、谁负责的原则，信访人应当逐级按程序反映信访事项。其中第十六条明确规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”尽管国家规定和提倡逐级按程序信访，但是，在现实中，有不少访民往往选择越级访，绕过信访事项管辖地政府部门。尤其是居住地距离上级政府较近的居民，其越级访所耗的时间和精力往往比到本级政府信访更低。对于这些访民而言，越级访发生的可能性更大。

越级访的形成及其频发高发，与中国的行政体制和信访考核体制有着密切关系。在现行体制下，地方官员的政治生命掌握在上级手中。上级可以通过群众的越级访来了解地方的实情，加强对地方和基层代理人的监控。群众也可以在基层诉求无门的情况下及时通过越级访向上级乃至中央反映重要且紧迫的诉求，使上级给下级施加压力，促进自己的诉求得到更快更好地解决。并且，许多访民相信，向上级乃至中央反映问题更能证明自己问题的重要性，更容易使自己的诉求“问题化”。他们都希望自己的问题能够得到更好更高效地解决，而求助于上级和中央则是现行体制下的必由之路。在这个意义上，越级访有着体制性的根源。它内生于中国的行政体制和信访治理体制中。适量的越级访是合理的，也是应该允许存在的。

如此，越级访问题的核心就不在于有没有越级访，不在于要不要杜绝越级访，而在于越级访的数量及性质，在于如何控制过量的和变质的越级访。当前，越级访之所以成为问题，国家之所以对越级访颇感头疼，就是因为大量的本可通过逐级程序反映诉求、或者可以在地方和基层获得解决的信访人和信访事项，纷纷涌入越级访轨道中。越级访的数量大大超过了其理想规模。而越级访的高发频发，又跟当前的信访体制有着密切关联。在信访考核的压力型体制中，上级对地方实行一票否决，地方政府尤其是基层政府承受着信访治理的终极压力。在此背景下，地方政府自然需要重视来自上级的考核。访民也正是抓住了地方政府的软肋，通过越级访来给地方政府施压。

越级访频发高发的另一诱因，在于地方政府尤其是基层政府（包括村级组织）公信力和治理能力的下降。地方政府公信力下降的原因多样，不仅有主流舆论讨论较多的乱作为、不作为等因素，而且社会舆论和上级政府塑造的因素。近年来，在处理重大突发事件时，上级为了平息事端，无论对错，往往倾向于拿地方、基层官员问责。由此将地方官员塑造成恶人的形象，进一步助长了地方政府公信力的下降（合法性的流失）。再加上地方、基层政府治理能力的下降，其权、责并不匹配，大量的问题都无法在基层得到解决。尽管国家多年来都在强调要夯实基层基础，但是在现行体制下，基层基础不仅无法夯实，反而面临陷入“无政府状态”的危险。基层政府合法性和治理能力下降，访民自然不愿意将过多的时间耗费在基层政府头上，而倾向于通过越级访来寻求问题的解决（对于访民而言，这也可能是一种无奈）。如此，必然形成恶性循环。

二

随着越级访的大量增多，上级和中央（北京）所承受的信访工作压力就越来越大。越级访远远超越正常状态下的数量，形成越级访洪峰，这必然引起中央的担忧。中央2月份出台的《意见》第八条强调“要引导群众依法逐级反映诉求，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。”

国家信访局的新办法对中央的《意见》进一步进行了操作化。该新办法在两个地方就越级访问题做出了明确的规定，其一是第四条“对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关”，其二是第十条“第十条 中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级人民政府信访工作机构和其他行政机关提出信访事项，或者省级相关部门正在处理且未超出法定处理期限的，不予受理。”

新办法规定不受理越级访，其初衷自然是为了约束信访人的信访行为，缓解愈演愈烈的越级访问题，规范信访秩序，推进信访工作法治化建设。但是，这一新招是否能够产生预期效果则值得进一步追问。

随着新办法的实施，也许有一部分访民在吃了几次“闭门羹”之后，会转而逐级上访或者渐渐地停止上访。但是，这些访民往往都是意志不坚定的访民。他们也并不是当前信访困境的核心所在。对于那些意志坚定的中坚访民而言，比如，确实有冤屈但又无法在地方解决的信访人、上访老户、信访难案、骨头案。对于这些访民而言，仅仅“不受理”是不可能打消他们越级上访的念头的。当前越级访的主体，正是这些中坚访民。也正因此，我们可以预见的是，仅仅“不受理越级访”不可能从根本上缓解越级访的困局。

另外，国家试图通过拒绝受理越级访来强化地方和基层的信访工作责任。应该说，这一举措可能会在一定程度上达到预期目标。中央和上级不受理越级访之后，地方和基层的责任和负担会被强化。但是，国家可能忽略了另一点，即地方和基层是否具备解决访民反映问题的能力，且访民是否对地方政府持有信任。如前所述，当前越级访之所以高发频发，跟地方尤其是基层政府合法性和治理能力的下降有着密切关系。在此背景下，即使中央和上级拒绝受理越级访，强化地方的责任，地方和基层同样不可能解决访民的问题。访民也对地方丧失了信心。如果访民的诉求无法在地方得到满足，他们同样会动辄到市赴省进京上访。

同时，对于所有越级访一概不受理，很可能将一部分确有重大冤屈和紧迫诉求而又不适宜或者无法在地方反映的访民的维权之路堵死。若这些访民的冤屈无法得到及时解决、疏导，则可能带来新的维权困境，造成社会矛盾大量积压，严重影响社会和谐稳定。

三

在理想状态下，“不受理越级访”的新办法也许能够让访民逐级按程序上访，规范信访秩序，地方和基层政府承担起信访工作的主要责任。但是，要使新办法能够发挥应有之功效，则上级不宜简单地用“不受理”打发访民，而应该推进一系列配套制度建设，例如，如何真正使地方政府落实信访工作责任，如何增强地方政府的治理能力，如何重拾地方政府几乎流失殆尽的公信力。这些问题并非新办法所能解决，但是对于新办法功效的发挥却至关重要。否则，在中央和地方上堵下推的两面夹击下，民众的表达渠道可能不是畅通了，而是日益狭窄，社会矛盾也愈加剧烈。

总之，信访制度是一个辩证的矛盾体。其中的制度改革设计，必须高度把握好各方关系的平衡，否则难免会顾此失彼，捡到芝麻丢了西瓜。当然，任何一项制度，都不可能尽善尽美，一揽子解决所有问题。同样，对于信访工作新办法，我们也完全不必求全责备。毕竟，这些办法对于缓解燃眉之急，也许有一定功效。但是，如何使新办法更趋完善，为日后信访制度的进一步改革奠定基础，则是我们应该努力的方向。这也是信访制度改革者所应持有的辩证思维。