养老金：避免补今天的窟窿，增加以后的负债 ——专访清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥

养老金：避免补今天的窟窿，增加以后的负债 ——专访清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥。

导语：养老金的顶层设计不是打政策补丁，一味做加法。关键在于调结构、建机制，解决公平性、持续性和流动性问题。

采访者：本刊记者 朱琳

受访者：杨燕绥

建立中央统筹的基础养老金支付系统十分重要

《中国民商》：您认为养老金需要怎样的顶层设计？

杨燕绥：养老金是未雨绸缪的事情，顶层设计是未来几十年的发展规划，不是讲今天的事情，要坚持公平（去除身份界限）、可持续（精算平衡）、具有流动性（国家统筹）的原则进行设计。

第一要统一数据，做到心中有数。国家进行养老金顶层设计需要人口结构、就业与收入、企业、实际退休年龄等方面的连续数据，基层政府要做到间隔性地将死亡、退休、流入、流出的人口数据向上报送，即先有数据向上集中，才有养老金公共服务向下派送。但是，我国目前行政管理体制中的多龙治水导致了信息孤岛，缺乏统一的人口统计操作平台，造成很多数据不可信，提高社会保险经办机构权威性和能力，建立中央统筹的基础养老金支付系统十分重要。2011 年底中国医疗保险基本做到全覆盖，中央财政对居民转移支付150 元，个人缴费30 元，为此有人在套取政府资金，参保人达到14 亿，当时只有13.34 亿人口，多出的六千多万是谁？去年审计组用医保卡和身份证逐一审核，发现了2600万重复参保人，剩余的就是死人和假名单。养老金每年支付几万元，欺诈冒领是很可怕的事情。

第二要有好的制度结构，区分政府责任和个人责任。一是政府通过社会统筹建立全覆盖、保基本、讲公平的国民基础养老金，公务员和居民一样，覆盖上年度居民平均消费支出的60%~80%，解决老年人吃饭问题；二是建立自储公助的养老金账户，将单位员工福利养老金（职业年金、企业年金）、个人储蓄养老金、商家积分转换养老金均计入个人账户，在一定标准内的部分实行延期征税政策，委托专业受托人管理，保值增值，改善老年生活。最终改善老龄人口的资产结构，拥有政府转移支付、自己劳动收入、财产和资本利得。中国老龄人口资产结构非常糟糕，第六次人口普查结果显示，49% 老年人靠家庭养老，24% 靠政府发放养老金，5% 靠低保，20% 靠劳动，只有2% 的人有养老资产。美国实现了三元结构，各自占1/3，老龄人口有贡献，青年人口负担相对轻。

目前我国养老金的结构是混乱的。一是机关事业单位退休金全部依赖政府（试点单位除外）；二是企业养老保险混淆了统筹和个人账户，养老保险费率高、养老金替代率低；企业费率占工资总额的20%，减少了企业正规用工，直接影响了大学生的就业（比延迟退休的后果严重得多），中小企业和高科技企业难以生存，这是杀鸡取卵的做法；职工个人缴费是工资的8%，这是养老金税（公共资产），养老保险费（俱乐部资产），还是个人养老储蓄（个人资产）？一直以来就没说清楚。自1998 年以来，职工缴费被用于支付国营企业减员和提前退休人员（平均年龄47 岁，他们视同缴费的工龄缺乏预算支持，即点菜不买单）的养老金，由此形成超过2.6 万亿元的“空账”，羊毛出在羊身上，这个欠账应当由国企红利和资本来弥补。

第三是国民基础养老金要精算平衡和持续发展。老人即指国家平均预期寿命减15 年，养老金支付15 年是平均数（有人长，有人短；个人账户剩余归继承人），如果按照2:1 设计政策，即缴费30 年，3:1即45 年。养老金用三个变量调整两代人的关系，即企业和劳动人口的缴费水平、退休人口的养老金支付水平、领取全额养老金的年龄。养老金精算平衡模型是立足今天考虑未来75 年养老金需求，从现在开始筹集资金，做到长期收支平衡的工具。

第四要建立养老金公共服务体系和公共治理机制，强化养老金管理服务机构，三分政策、七分执行，服务型政府要加强执行能力。

解决老年人吃饭，不应当有身份界限

《中国民商》：中国目前的养老金公平吗？

杨燕绥：不公平。国民基础养老金解决老年人吃饭，不应当有身份界限，机关事业单位不缴费却领取高额退休金，企业职工费率高待遇低，还要分城市居民和农村居民，应当送这种封建文化回到故宫里去。建立养老金税，确保老年人的基本开支，这是每个公民的义务，也是国家的义务和政府的责任。此外，建立个人养老金储蓄账户，多存多得，保值增值，用以改善老年生活，这是基于效率原则实现的更高层次的公平。中国目前养老金结构是混乱的，既无法实现公平原则，也无法适用效率原则。只要公务员和职工、居民一样，国家给的基础养老金假如1500 元，政府给、自己存加投资收益的职业养老金假如2500 元，加总4000 元，即使再多些，大家也不会有意见。

《中国民商》：中国目前的养老金可持续吗？

杨燕绥：不可持续。大家关心自己缴费几十年，政府能否确保退休后的养老金支付且不贬值？政府一直没有回答这个问题，只说去年收支没有缺口，当期支付没有问题，说明没有做好准备，国家尚不能向社会提供《养老金年报》，这就是中国需要养老金顶层设计的原因。

第一，企业养老保险费率（20%）比超级老龄社会的国家还高，用尽了今后几十年的费率空间；可是职工养老金对工资的替代率却低于国际劳工组织的最低标准（55%），前者不能升，后者不能降，欲求平衡只能提高领取养老金的年龄。1963 年以后中国出现了生育高峰，今年他们50 岁了，一个持续的50 岁女职工退休高峰来了（相应的政策滞后了），养老金和医疗保险的赡养负担会迅速增加，老龄人口的医疗费用是青年人口的3.7-4.0 倍。问问企业和年轻人，如果继续允许50 岁退休，再提高他们的养老保险和医疗保险的缴费水平，可否？

第二，职工个人缴费被挪用之后，没有投资收益，是导致养老金替代率下降的原因之一。而且，伴随老年赡养负担的不断增加，这笔空账的本金和记账利息都留给今后的政府偿还，这会引起财政危机和养老金危机。

第三，城乡居民实行“养老补贴加个人储蓄”模式，制度结构很好。但政府养老补贴水平过低，还有各类困难人群和残疾人需要帮助，要做到老残有所养，需要建立待遇调整机制，增加财政支出。

养老金顶层设计要改变这种局面，中国政府何时向社会发布大家看得懂的《中国养老金年报》、《医疗保障年报》，这个问题就解决了。

《中国民商》：流动性具体指什么，中国目前的养老金具有流动性吗？

杨燕绥：不具备。流动性是指伴随人口流动，可以携带社会保险关系，持续缴费、异地领取养老金、失业保险、工伤保险等，可以异地看病、报销等。这样可以促进就业和方便家庭团聚。

主要原因是养老保险基金统筹层级太低，市县政府负责平衡基金和支付养老金。这叫中央点菜、地方买单，因此各地都欢迎缴费人，排斥领取人；为难那些需要异地就业和转移社会保险关系的人，这是一种官僚恶习，要按照三中全会精神进行改革，点菜不买单的政府，业绩考核应当不及格。所以，要实现基础养老金全国统筹。这需要建立国家社会保障总局，强化社会保障公共治理，建设居民档案和信用管理，弥补人户分离、单位档案断档的问题，最终实现社会保障号管理和一站式服务，实现数据向上集中、服务向下派送的目标。

建立刚柔并举的退休机制

《中国民商》：发达国家怎样既延迟退休年龄又保证青年人就业？

杨燕绥：有几个问题需要说清。

一是谁要延迟退休？当一个国家人均预期寿命接近80 岁时，即形成“1~20岁 21~50 岁 51~65 岁 66~90 岁”的四代同堂的大家庭。51~65 岁人口被称为年轻的老人，需要参与就业，增加劳动人口供给和减轻养老金负担。

二是就业岗位由什么决定？由消费需求（老百姓买单，企业有订单）、资本（电脑替代人工）、产业结构（服务业就业弹性较大）三个要素决定。

绝不是礼堂里的三百张椅子，老人坐了年轻人就没地儿坐，它是动态的，我们要大力发展现代服务业，第三产业现在占40%，700 万大学生中只有400 万能就业， 应当占70% 以上。所以，405060 人群遇到就业困难，应当引导他们进入服务业。中国老年服务业有3000 万岗位，其中18%~20% 是研发、理财、物流管理、医疗服务等岗位，需要大学生。

三是延迟退休带动就业。延迟退休后，工资收入和养老金收入均增加了，可以带动消费需求和增加就业岗位。以德国为例，领取法定养老金年龄晚，年轻老人就业率高，青年人失业率低。

四是建立刚柔并举的退休机制。国家要规定最低养老保险缴费年限和领取全额国民基础养老金的年龄，达到最低缴费年限和一定年龄的，可以领取部分养老金（70%~80%）；达到领取全额养老金年龄的领取全额养老金；继续工作和缴费的领取超额养老金，可能文教卫和技术岗位人员选择延迟退休的人相对多；但是，重体力和有毒害岗位的年龄规定略低（国家需要重新核定标准），不存在先行延迟退休问题；公务员必须服从《公务员法》的规定，不能由个人选择。每个人进入劳动力市场的年龄不一样，初中生是16 岁，博士生是28 岁，他们退出的年龄也不一样，还有人很早就停止就业，依靠房租、股市、家务及供养等收入生活，最后趸交养老保险费和领取全额养老金。