关于金融监管改革的三个基本问题

关于金融监管改革的三个基本问题。

没有考虑清楚就贸然改变现有监管框架，对市场恐怕不是福音，而是灾难。

金融风险事件的频发，让市场越来越担忧中国金融领域的系统性风险，而从2010年“影子银行”问题，到2013年“钱荒”，2015年则是“股灾”，再到今年出现的以“e租宝”“泛亚危机”为典型代表的互联网金融风险事件，反映出在以金融新业态和跨市场金融产品扩容为主要内容的金融创新之下，加之金融机构的杠杆收购和杠杆交易的活跃，金融市场的波动性和风险传染性也史无前例地被扩大，相比之下，则凸现出现有金融监管体制的诸多不足。

因此，去年12月份中央经济工作会议提出“抓紧研究提出金融监管体制改革方案”之后，今年“两会”审议通过的“十三五规划”就将“改革金融监管框架”列为一项重要的改革内容，李克强总理更是在今年的《政府工作报告》中进一步明确“加快改革完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济效率，实现金融风险监管全覆盖。”近期央行官员则从宏观审慎的角度，公开撰文讨论了未来监管框架改革的四种模式。

观察目前对此问题的讨论，主要聚焦于两点：一是现有“一行三会”的金融监管架构未来如何改变；二是监管体制改革后，监管职责如何划分。实际上这两点说到底，是目前“一行三会”监管机构格局变革后在机构和职能两个层面上的变化而已，即金融监管体制改革在组织框架层面的落地结果。但是不是将“一行三会”的监管架构重新排列组合，就能够实现我们改革的初衷呢？

由此，笔者提三个问题，即关于监管的“what”,“why”和“how”。

监管是什么（what）？

监管之所以存在，而且作为一种“必要的恶”成为了有效市场的要件，其背后主要的缘由是有关市场失灵的讨论，鉴于信息不对称、竞争不充分以及外部性等因素，大家普遍认为市场存在失灵的地方，由此就带来如何补救的问题，相应政府之手就有了存在的必要，其中的必要之一就是监管。所以从本源而言，监管就是源自政府对于市场失灵的纠正，目的只是为了保证和提高市场效率。

但由于监管必然产生监管成本和增加市场交易成本，如何评价监管是否适度就是一个难题。理论上只要监管干预市场产生的各类成本小于市场失灵所造成的总损失，那么，监管对效率就是有益的。但在实际中，如何量化始终是个难题。由于这个难题的存在，就产生了“监管过度”和“监管不足”常常并存的现状，进而导致在实际运行中，对监管有效性的评判，往往是市场波动（或危机）后的要求增加监管供给的反思，这种反思的结果往往被具象化为监管机构对市场干预力度的加强、监管职责范围的扩大，以及各类监管机构职责的重新调整等，而在市场剧烈波动或者危机之后，加强监管往往也是政治上正确的,因此也比较容易通过政治过程。

但即便如此,监管的有效性究竟如何呢？

例如，针对银行理财的快速发展，早在2013年3月份，中国银监会就下发《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（俗称理财8号文），但截至目前，银行理财规模已升至26万亿；再如，2014年5月，一行三会一局就联合下发了《关于规范金融机构同业业务的通知》（俗称的同业127号文），但至目前，金融机构间业务往来的资产规模已升至商业银行体系资产总额的四分之一以上。在监管机构如此“规范”之下，相关业态的发展不慢反快，让我们再次领略到“监管和创新”之间“猫鼠游戏”——鼠在前，猫在后；猫越追，鼠越快。

此外还有一个在各国普遍存在的现象，就是“大而不能倒”的逆向选择。具体到金融市场而言，如果一家商业性金融机构足够大，基本就暗含着一个逻辑——这个大机构一旦出现危机，监管机构和最后贷款人的央行一定会出手相救，如果很不幸，这个机构还能在其所处的监管环境下实现监管套利，那么很可能出现，越是加大监管力度，金融风险积累得就越快，最终结果就是表面上监管机构和央行出于维护大多数人的利益，承担了危机的损失，实质则是个别机构的错误损失被转嫁给大多数人。例如，金融危机期间，美国政府和美联储对于“两房”和AIG的救助。

上述两个例子，恰恰表明了监管领域的政府失灵。因此我们在考虑监管改革的时候，首先必须想清楚，能否带来市场效率的改善，或者是在新旧监管架构转换过程中，要考虑对市场效率的影响，虽然做出这一评估很难，但也必须要做。因为在“相信市场”和“质疑市场”不同前提下做出的改革，实际的效果大相径庭。例如，针对去年的股灾，今年2016年1月1日起，监管机构正式实施指数熔断机制，但在1月4日和1月7日，沪深300指数在两个交易日内4度触发熔断阈值，监管机构被迫于1月8日将仅实施了4天的指数熔断机制宣告暂停。

正如文章开头所提到的金融风险事件频发，使得无论是宏观层，还是微观层，均对改革现有金融监管体制没有异议，用经济学语言表述就是，各界对于监管的需求大幅提升。

但就监管本身而言，不同主体对于增加监管需求的动机是不同的。

对于政府（监管机构）而言，市场波动一方面势必会影响政府宏观经济的调控环境，同时市场波动还会通过媒体等各类渠道形成巨大的社会和政治压力，政府对此必须做出反应去处理某些“事件”。例如去年股灾后的政府救市行为。但是对于单一事件的政府干预，往往会造成市场所有参与者直接或间接受到影响，很可能出现“一人得病，大家吃药”的监管现状，所以在“单一事件”带来冲击之后，政府必须要做出解释和修正，这样自然就增加了监管需求。

对于非政府的市场参与者而言，例如金融市场的各类机构参与者和个人，一旦处于市场波动之中，就自然而然地都想通过影响监管变化，来获取监管变化之后的好处（这个好处既可以是收益最大化，也可以是成本最小化），同时每个市场参与者又不需要支付由此带来的全部监管成本，所以反映到监管需求上也是增加的。

还有一类主体就是监管机构的雇员（监管者），因为监管职责的变化，监管范围的增减，以及监管机构之间关系的协调，都直接影响到监管者的薪酬、升迁等境况，同时客观存在的“旋转门”，还造成被监管者与监管者之间关系的复杂微妙，监管者实际操作下的监管改变，势必会影响未来“旋转门”之后的个人福利。因此，监管机构的雇员也在客观上有对监管需求的增加。

所以在监管变革过程中，总是存在过度监管的现象，例如每一次监管变革之后，总能见到监管机构的增加，雇员的扩充，监管工具的增加等等，这些变化实际都对市场带来监管成本的上升。

因此，在讨论监管改革的时候，一定还要区分清楚，监管需求增加背后各类动机是什么？而且还要做出判断，那些动机是符合监管初衷，那些是夹带私货的。

当前金融风险事件的频发，加重市场对于系统性风险的担忧，以及经济转型需要一个更加稳健的货币、金融和市场环境，均迫使我们对于现行监管体制做出改变。

怎么改呢？体制的改变绝不仅仅是监管架构重新排列组合一件事，而是尽量科学合理地解决监管供给有效性的大问题。具体而言就是要确定在何时、何处和如何进行监管——对监管的分解。

首先，在关于何时和何处的问题上，政府失灵和市场失灵可能都是普遍存在的。鉴于市场普遍存在的信息不对称，市场参与者很容易出现“羊群效应”以及追涨杀跌的非理性市场行为，这个时候就需要政府监管提供信息的同时，还要对少数市场参与者施以必要的监管措施，以平抑单一市场的异常变化，并且还要在多个市场间做出必要的协调，以实现整个金融市场环境的适宜。

其次，如何监管，即监管工具的选择问题。理论上的工具选择，既包括非市场手段，也包括市场手段，至今我们还不能得出那种手段一定比另一种手段更加有效的结论。例如，在汇率市场上，当出现市场预期快速发散式恶化时，往往非市场手段更容易达到收敛市场预期的目的，具体的例子就是去年8.11汇改制后，针对贬值预期下的资本异常外流，央行采取了必要的资本管制手段。

再例如，在目前的分业监管框架下，对于一些跨市场的金融产品，即便是采用严厉的非市场手段，也很难化解潜在的风险，这个时候就要更多的依靠市场手段，通过对市场价格和数量方面的引导，实现监管目的。

因此在监管工具选择的时候，要区分清楚被监管的对象是谁，是市场、是产品、还是参与者等等，然后再有所侧重的组合监管工具。

在怎么改的问题，还有一个问题比监管分解更为重要，就是监管导向的问题。即从被监管者的约束上，究竟是参用法律诉讼，还是财务约束，说白了监管导向是选择靠律师，还是靠会计。靠律师的话，被监管者面临最大的监管压力来自于违规后的巨大法律后果，比如像美国；靠会计的话，被监管者面临最大的监管压力来自于能够正常开展市场行为的财务约束，比如像欧洲。

除此之外，监管机构的独立性、监管机构的雇员规则、监管机构间的职责界定和关系协调机制，监管的评估等等也都会对监管的有效性产生重要影响。

上述三个问题，是在设计监管改革方案必须要考虑清楚的，如果没有考虑清楚的话，贸然改变现有监管框架，恐怕对于市场而言就不是福音，而是灾难。而这三个问题的答案，绝不仅仅是监管机构框架变革这么单一，相反这三个问题清楚了，应有的组织架构就自动会出现，但如果本末倒置的改变，问题只会越变越复杂。