政府的风险投资定位及模式。
风险投资作为一种推动高科技产业发展的创业投资，是连接高技术与资本市场的桥梁，在高技术产业化中，发挥着不可替代的作用。为此，各国政府制定了一系列优惠政策给以大力扶持。目前，我国政府虽已对风险投资引起高度关注，但在发展规划、政策制定及法规建设方面，尚处在起步阶段。对中国这样一个由计划经济向市场经济转型的发展中国家，政府在整个风险投资中发挥什么作用，至关重要。因而有必要在分析、借鉴国外经验的基础上，结合中国国情，正确确立我国政府在风险投资中的角色。
一、发达国家政府在风险投资发展中的角色定位
纵观西方发达国家风险投资的产生和发展，很大程度上应归功于政府的积极参与和大力扶持。但由于各国的国情不同，政府在风险投资中充当的角色也不尽相同。概括起来有以下几种模式：
(一)政府间接指导的“美国模式”
美国在风险投资的发展过程中，政府很少直接参与风险投资管理，而主要致力于为风险投资运作，提供政策性引导和支持，改善风险投资的外部环境，降低其风险因素。由于有这些政策和环境，使美国风险投资规模，奇迹般地扩张，最终成为美国经济持续、高速发展的原因之一。具体表现在以下几方面：
1.宽松的政策环境。美国政府对风险投资业务基本不干预，并没有直接针对风险投资的法律，在一些间接相关的法律中，对风险投资基本上放松管制。1979年，美国劳工部修改雇员退休收入保险法案(ERISA)，允许养老基金进入高风险领域的投资，包括从事风险投资。这不仅使养老基金成为风险投资的最大资金来源，也使整个风险投资的资金水平有很大提高。1980年，国会通过《小企业投资鼓励法》，决定免除其登记手续、定期汇报要求，并放宽其他限制。对于风险企业的专利申请，政府也精简手续，提供必要的方便。这一系列放松管制的措施，使美国私人权益资本市场日趋发达完善。正是在这一市场基础上，才形成美国式的投资模式。进入20世纪90年代以来，美国政府基本没有出台针对风险投资的新政策。这实际是为风险投资者创造了稳定、宽松的政策环境，迎来了当前风险投资市场的新一轮繁荣。
2.优惠的税收政策。鉴于风险投资追求高额投资回报率，极易受所得税高低的影响，美国国会在1978年税收法案中，将资本增殖税由49.5%降至28%，对长期权益投资起了很大激励作用，使1979年风险投资基金额，比上年扩大了10倍。而1981年的经济复苏税务法，又进一步将资本增殖税由28%，降至20%，使美国风险投资在20世纪80年代初期，大约以每年46%的幅度激增。1978—1994年美国风险资本总额，从40亿美元猛增到350亿美元。据有关专家介绍，美国目前投资基金，已达5.6万亿美元，超过全部商业银行存款4.6万亿美元。可见，政府优惠的税收政策，使风险资本投入得到立竿见影的效果。
3.政府担保。美国政府于1953年，成立了中小企业管理局，承担对高科技中小企业的银行贷款担保。规定贷款在15.5万美元以下，提供90%的担保，贷款在15.5-20万美元，提供85%的担保。1993年美国国会又通过一个法案，规定银行向风险企业贷款，可占项目总投资的90%;如果风险企业破产，政府负责赔偿90%，并有权拍卖风险企业的资产。随后，美国的风险投资再次掀起高潮，其投资规模大大超过20世纪80年代水平，1996年新注入的风险资本，高达65亿美元，风险投资的回报率，也高达29.6%，而且风险投资市场及其运作日趋成熟。然而，美国风险投资真正大规模发展，是1997年以后。1997年筹资额达90.6亿美元，比1996年增长15.5%，风险基金个数103个，比1996年增加13个，平均每项基金规模，也从1996年的7700万美元，增加到1997年8900万美元。通过这种担保制度，国家能够以少量资金带动大量的民间资本，投向风险较大的高技术企业。因此，有人称政府担保制度是风险资本的放大器。
此外，美国政府还采取提供补贴、预签购货合同等扶持政策，为风险投资的发展，创造有利条件。特别是1982年，美国制定了《中小企业技术革新促进法》，通过立法，不仅规定政府按比例对高技术企业提供资助和发展经费，而且以法律形式，规定有关优惠政策，保证政策的稳定和贯彻实施，从而达到最大程度地吸引风险资本进入高技术领域。据美国《商业周刊》统计，目前硅谷在风险投资政策的扶持下，平均每星期有11家风险企业成立，每5天就有一个风险行业进行IPO，每天可以创造62个新的百万富翁。[!--empirenews.page--]
美国政府这种以间接调控为主的投资模式，既有力地支持了风险投资的发展，同时又保持了风险投资公司独立灵活的运行机制，实现了政府和市场的有效结合。
(二)政府直接参与的“日本模式”
日本在其特有的经济体制、企业经营形态、社会文化及民族特性的影响下，风险投资的发展模式与美国差异很大。主要表现为日本政府直接参与风险投资，制定政策、法规，保护和扶植风险企业的技术开发，采取“技术立国”的发展战略，鼓励高新技术商品化、产业化。
1.政府直接投入。日本风险投资的发展，落后于美国。为赶超美国，日本政府直接参与风险投资业，为其提供资金支持，并提供市场保护，减少了风险企业承担的风险，极大地促进了日本高新技术产业的发展。如在1976—1979年度，为在超大规模集成电路方面赶超美国，日本政府投入大量资金，并出面协调5家最大的半导体制造商，组成超大规模集成电路技术研究组，研制超大规模集成电路。l980年日本比美国早半年研制出64K动态随机存储器(DRAM)，比美国早两年研制成功256K存储器。1981年日本生产的64K存储器，已占领70%的世界市场，到1986年，日本半导体产品已占世界市场份额的45.5%，成为世界最大的半导体生产国。日本政府主导型的风险投资模式，为战后日本机械及电子工业的振兴、大规模集成电路攻关等，起了重要促进作用，被看成“亚太模式”的范例。
2.政府继续管制。在取得半导体产业霸主地位以后，日本继续沿用政府“行政指导”的作法，导致20世纪90年代与美国争夺信息产业霸权的竞争失败。原因是在过去“赶超”时期，先行国家走过的路是清楚的，后进国家政府拥有相对充分的信息。这样，政府能够发挥民间力量所不及的优势，调动资源并按指定方向加以运作，从而容易获得成功。然而，当面对创新的课题，需要探索未知时，政府不仅反应能力、运作效率不如民间机构，而且政府过度干预和直接管理，给风险企业带来束缚，影响了其活力，压制了个人创造力的发挥。另一方面，政府资金大量介入风险投资，容易出现资金使用过程中的低效和浪费。
(三)政府既参与又指导的“西欧模式”
在西欧和以色列，由于文化、历史的原因，与美国相比，投资者惧怕风险，大部分风险投资是通过国家计划支持、推动的。所以，尽管这些国家科技水平较高，但科技成果商品化程度低。因而，政府在风险投资中所起的作用，意义深远。
1.政府直接或间接地扶持风险投资。英国政府出资组建风险投资机构，直接参与风险投资。主要是帮助公营部门取得专利和许可证，同时也资助大学师生对一些有希望但尚未证实的想法进行早期开发，支持企业的产品开发和工艺开发，甚至帮助开办新公司。此外，政府也采取间接扶持的政策。如英国贸易和工业部，将政府支付款项中的33%，作为发展新技术的专款，20%作为支持高新技术产业的开发费用。1981年，英国政府制定了“贷款担保计划”，规定私人金融机构对高新技术小企业贷款，其金额的80%由政府担保。1983年又制定了企业扩大计划，规定个人投资者进行风险投资所得可免税。1998年，英国政府又宣布两项鼓励措施：向小企业提供税收减免和对小型风险企业关键主管人员的股份，给予税收优惠，以使风险企业能吸引和留住优秀经理。
2.政府将风险投资作为推动高新技术发展的重要一环。以色列风险投资起步较晚，但发展迅速。1991年，以色列仅有1家风险投资基金，1992年政府拨款1亿美元作为风险投资的启动资金，设立了10个风险投资基金。每个基金的规模为2000万美元，采用合伙人模式组建和运作。其中，以色列政府持股40%，私人投资者持股60%。该基金主要由私人投资者进行运作，如运作成功，6年以后政府将基金中的股份原价出让给其他基金投资者，撤出政府资金;若运作失败，则政府与投资者共同承担损失。实践证明，这种做法对风险投资业的发展，起到有力促进作用。几年以后，以色列各类风险投资业的基金数量和规模，都得到迅速增长。政府将发展风险投资，纳入整个发展规划中，明确发展风险投资的真正目的是促进高科技企业发展。这就保证了风险投资的发展方向，也使各项政策、计划更加协调配合。[!--empirenews.page--]
3.重视人力资源开发。以色列政府认为，对高技术企业和风险投资来说，在所有资源中人力资源是最宝贵的。政府非常重视人才的培养和引进，始终把科技人才积极性、创造性的发挥，作为扶植政策的核心，即给予科研人员充分创造发明的自由，并建立能够有效激励发明者、投资者及管理者积极性的鼓励机制。实践证明，这种以人为本的发展思想。对促进科技进步和风险投资业的发展，起了极重要的作用。
二、我国政府在风险投资发展中存在的问题
我国风险投资，起始于1987年，真正起步是1999年，其标志是一批高科技中小企业，如联想、方正、四通等，在风险投资政策的支持下得到快速发展。但是，由于受计划经济的束缚，无论从规模，还是规范的角度看，我国的风险投资，仍不尽如人意，主要表现在以下几方面：
(一)投资与收益分离
我国政府在风险投资中，一直是最大的出资者。在政府支持下创立的风险投资公司，运作过程中存在许多弊端。首先，投资公司难以按市场机制运作，带有浓厚的计划色彩，其内部经营管理无法形成有效的激励机制，从而使基金管理者不能以沙里掏金的精神选择项目。在挑选投资对象时，往往把关不严，调查研究不充分。这都可能导致一个项目的彻底失败。其次，政府投资并无很强的直接获利动机，即使有也缺乏风险意识，更无积极性去严格监督企业资金的运营。这与风险投资偏好高风险、追逐高收益的特点，相差甚远。另外，从企业角度看，由政府得来的资金，成本低，产生不了必要的压力。再者，被投资的企业，特别是乡镇企业，多数无信誉可言，为获得投资，什么条件都答应，一旦投资到手，不是转挪他用，就是效益转移或体外循环。风险投资者无法运用经济手段，进行风险管理和风险驾驭，从而使风险投资变成了无偿援助。
(二)扶持力度不够
我国政府虽支持并参与风险投资，但缺乏明确计划和有效的激励机制、管理办法。国外的风险投资业，政府给予许多优惠政策，为风险投资的发展，创造了良好的投资环境与创业环境，而我国在这方面明显不足。我国虽对高科技企业有税收优惠和出口优惠政策，但措施力度远不如发达国家，对风险投资还没有所得税方面的优惠，风险资本投资于高新技术企业所取得的股息、红利或分回利润，要双重征税，这样就无法引导广大投资者参与风险投资。此外，发达国家在法律制度上，给风险投资以保证。世界风险投资的发展表明，立法与监督是促进风险投资业健康发展的保证。我国到目前为止，还没有关于风险投资方面的具体法规及管理条例;而现有的法律、法规对风险投资支持不够，有的甚至成为风险投资发展的障碍。据统计，在我国单是建立二板市场，就与40多项法规相冲突，对风险投资的健康发展，造成很大影响。
(三)专业人才匮乏
高科技企业是知识、管理、资金三位一体结合的产物，西方的经验是“一流的技术配合二流的管理，这种项目往往失败，而二流的技术配合一流的管理则可能成功。”在风险投资中，除选择高回报科技项目、投入充裕资本、树立正确经营理念、引入规范化管理模式之外，必须建立一支具有创新精神的专业人才队伍，其中包括有丰富经验的企业家及财务、营销、工程、产品设计专家等。如果政府投资行为不具备强大的吸引力，而受习惯势力影响，存在长官意志等，则难以达到预期效果。我国前些年成立的许多科技信托投资公司，如今很多都因大量不良资产而经营困难，严重的则已资不抵债，陷入破产绝境，这些教训，应引起足够的重视。
(四)资金来源单一
以政府投资为主、资金来源单一，是我国风险投资的基本特点。这种投融资体系，难以形成大规模的风险投资基金，对我国风险投资的飞速发展极为不利。目前，我国每年产生约2万项科技成果，但大面积转化率不足20%，远低于发达国家60%-80%的水平。据估计，仅1990年我国科技成果转化的资金缺口，就高达1068亿元，按风险投资30%的比例算，至少需风险资金320亿元。要想满足风险投资的需求，必须加大社会融资力度，拓宽筹资渠道，吸引国内外资金。
三、我国政府在风险投资中的角色定位
通过对发达国家及我国风险投资中政府所起作用的对比分析，可以看到，风险投资是一种市场经济行为，但是风险投资又离不开政府支持。不论是美国政府对风险投资的规范和促进，还是日本、欧洲各国政府对风险投资形成的推动，都说明政府在风险投资业和金融市场间的重要桥梁作用。各国风险投资发展的经验都表明，在风险投资发展过程中，尤其是在风险投资发展初期，政府的参与和支持，十分必要。那么，对我国这样一个风险投资意识较淡漠的发展中国家，政府在风险投资发展中，究竟该扮演什么角色。[!--empirenews.page--]
(一)从近期看，应以政府直接投资为主
美国由于高科技产业起步早，市场机制完善，加上美国特有的民族文化，即敢于承担风险的精神，所以形成了“私人投资、政府政策引导”的投资模式。我国产业结构还处于转型过程中，许多制度尚不健全，机制尚未建立。从市场结构看，还未过渡到以高新技术产业为龙头，加上我国国民囿于传统文化，往往有保守的预期心理及过度的安全意识，近期难以形成广泛的风险投资理念。这就决定了我国当前只能采用政府主导型投资模式。这样，可提高风险投资的声誉，增强社会对风险投资的信心，增加投资者的安全感。为此，我们必须建立具有中国特色的风险投资机制，使风险投资的效益与其直接运作者的利益挂钩，使政府投资管理权与经营权分离，由专业投资公司按市场规则运作风险投资。政府可充分利用信用度高这一无形资产的价值，用少量的“种子资金”，吸引大量民间资本的投入。然后，政府逐渐从风险投资基金的股份中退出，个人和其他资金慢慢注入，形成社会型、开放型的风险资金，这是我国风险投资今后的发展方向。
(二)从长远看，政府的主要职责是营造宽松的投资环境
政府从直接投资入手，再到引导式的优惠政策呵护，这才是政府的角色定位。具体说，应做如下工作：
1.建立健全风险投资的法律、法规体系。我国要发展风险投资，首先要解决资金来源问题。政府有限的拨款，无法支持风险投资的发展，而我国城乡居民由于传统理念的影响，不愿涉入。这样，政府引导各类机构投资显得尤为重要。在美国，机构投资是风险资本的主要来源，但我国目前还没有明确指导机构进行风险投资的法律、法规文件，作为机构主力的保险公司，按《保险法》规定不得从事投资业务。另外，引进国外风险基金不失为一种正确选择。因为这样不仅能得到国外资金的注入，而且还能利用外国风险投资家长期积累的经验、知识和信息网络，帮助企业管理人员更好地经营企业。
投资环境是投资者利益能得到保护的环境，核心问题是用法律保护投资者合法权益。通过制定和修改法律，促进风险投资的发展，已成为世界各国通行的做法。因此，客观上必须建立和完善一整套以保护知识产权为核心的法律、法规体系，为风险资本的运作提供法律保障。我国现行的《公司法》、《企业合伙法》、《专利法》等法律、法规，在制订时未考虑到风险资本的运作特点，在许多方面不仅未能给风险投资提供必要的法律保障，反而构成了法规障碍。因此，必须根据风险资本的运作特点，加强风险投资的立法工作，建立一套有中国特色的风险投资法律、法规。
2.建立、完善风险投资政策体系。为风险投资制定一系列优惠政策，是世界各国政府鼓励风险投资的通用作法。我国完全可借鉴他们的经验，实施一系列优惠政策，包括对企业提供低息长期贷款、贷款担保、建立政府风险基金、实施税收优惠与减免、政府采购等。如新加坡政府规定，风险投资最初5-10年完全免税。法国政府1983年就制定了“技术开发投资税收优惠”制度。这些优惠政策，大大刺激了风险投资以及高科技企业的发展。事实上，优惠的税收政策是政府对风险投资的直接推动，是发展风险投资最有力的措施。我国政府应尽快制定政策，对风险投资的税收激励作出明确规定，具体可借鉴深圳市的做法。1999年深圳市《关于进一步扶持高新技术产业的若干规定》中指出，凡在深圳注册设立风险投资机构，且在深圳高新技术产业领域投资额占其总额70%以上的，可比照执行高新技术企业的税收优惠政策，并可按当前总收益的3%-5%，提取风险补偿金，用于弥补以前和当年度投资性亏损。这项政策对风险投资机构来说，具有相当吸引力。
3.建立和培育证券市场。任何国家吸引风险投资，都必须有良好的撤出机制，中国也不例外。国外主要是通过二板市场来完成投资的回报。如美国的Nasdaq市场、英国的USM、欧洲的小盘股市场等，为风险投资的顺利退出提供了有力保证，推动了风险投资的迅速发展。我国还没有建立二板市场，这在很大程度上扼制了风险投资的发展。我国有许多优秀高科技民营企业，但由于资金限制，不能很快扩张。二板市场的建立，不仅可在一定程度上弥补这方面的不足，也可通过中小企业较快的成长，给投资者以较高回报，而良好的收益前景，可吸引更多的社会资金从事风险投资，进而使我国高新技术产业在风险投资支持下，出现飞跃性发展。当然，政府必须采取有力措施，强化对二板股市的监督，防范和控制风险。[!--empirenews.page--]
4.培养高素质的风险投资人才。要发展风险投资业，就应积极培养大批有创业精神的职业金融家，为风险投资的发展提供智力支持。国外的成功经验表明，风险投资不但需要既懂工程技术又懂企业经营管理、有极强风险意识、丰富金融投资经验的风险投资家，而且需要富于进取精神、掌握高新技术创新的开拓型风险企业家。目前我国缺少这种高素质的风险投资人才。政府应以教育为先导，加大高校改革力度，适应国内外形势，增设高新技术应用专业的风险投资课程，使学生具备多学科知识，增强解决复杂问题的能力。要按优势互补原则，促进产学研联合。要邀请国外风险投资家讲学、指导，派人出国学习，尽快培养一支结构合理、层次科学的高素质人才队伍。
此外，政府还应加强对高技术产业和风险投资的宣传力度，增强民众对高技术产业的了解，普遍提高民众的风险投资意识，以吸引社会资金积极投入高技术风险企业。当前，我国居民存款余额有6万亿元，大体上20%的人拥有80%的存款，如能将其中的1%用于风险投资，就是一个不小的数目。
总之，从发达国家成功的经验看，不同国家根据各自不同的国情，政府参与风险投资的程度各不相同，形成了各具特色的风险投资模式。各种模式间并无严格区分，而是相互借鉴，共同促进。在建立我国风险投资体系时，既要借鉴国外经验，又要立足中国国情;既要重视政府作用，又不能夸大政府的作用。在目前中国市场经济转型过程中，政府可直接干预风险投资，但要重新界定政府干预的内容，从过去的“过度干预”，转向“适度干预”，从服务方面“缺少干预”，转向“加强干预”;干预手段要从行政手段，转向经济、法律手段为主，从直接控制为主，转向间接控制为主，干预由基于“人治”，转向“法制”，提高干预的有效性、透明度。政府的作用，应定位于制定政策法规、建立和培育证券市场方面，即为风险投资的发育成长，创造一个良好的外部环境。