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土地财政问题正倒逼地方债制度建设

  财政部21日发布消息,经国务院批准,我国十省区试点自发自还地方债。

  允许地方发债被视为改善“土地财政”问题办法之一。此前,有人认为,土地财政的根本解决,需要依靠中央和地方财权事权的调整。

  中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌,在接受本报记者采访时指出,要解决土地财政问题,除了进一步完善地方税体系,调整和完善事权划分,实现财力与事权相匹配外,还需要建立完善的地方政府基础设施投融资机制,比如建立健全地方债券发行管理制度。

  中国青年报:您能说说跟土地直接有关的政府财政收入,都包括什么?

  张斌:当前,政府收入中很多直接或间接来自土地的收入项目,尤其是国有土地出让收入,与房地产行业有很大关系。在政府性基金中,国有土地出让收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和新增建设用地有偿使用费收入。

  在税收收入中,耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税,也跟土地开发和使用有关。另外,虽然各地融资平台(地方融资平台是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以进行融资——编者注)抵押资产具体情况不同,但是以土地为抵押借债是比较普遍的现象。不过,我们说的土地财政,主要是指地方政府依靠出让土地使用权来筹集资金,且主要用于地方政府基础设施建设。

  中国青年报:近年来,国有土地出让收入是不是一直在增长?

  张斌:总体来看,国有土地出让总收入数额在增长,2005年、2008年和2012年比前一年增速有所下降,这是因为国有土地出让总收入主要受房地产市场影响。

  不过,政府性预决算报告中的“国有土地出让收入”实际上是毛收入,扣掉拆迁补偿等成本,才是土地出让的净收入,也是地方政府真正可以用来建设和用来偿还债务的资金。用净收入衡量地方政府可用财力,才更为准确。

  据我所知,2011年以来,由于征地和拆迁补偿、土地开发支出、补助被征地农民支出等成本性支出的比重显著提高,地方政府出让土地的净收益有所下降。另外,部分地区国有土地出让收入减少,与可出让土地量减少,也有一定关系。

  中国青年报:为什么地方政府财政收入对土地依赖度那么高?

  张斌:土地出让收入往往是用来进行城镇化建设的。在城镇化进程中,地方政府需要巨额资金进行基础设施投资。但在当前城镇化建设的高峰期,仅靠地方政府的税收收入和转移支付,难以完全满足基础设施投资的资金需求。我国现行的预算法又不允许地方政府出现赤字,除了中央政府代发地方政府债券和近期地方政府自主发债试点外,地方政府通过债务筹集资金的渠道并不通畅。通过出让国有土地使用权获取收入,就成为地方政府筹集基础设施建设资金的重要渠道。

  地方政府通过土地出让获取资金来建设城市,城市基础设施的完善又可以进一步提高土地价值,这是许多地方政府“经营城市”的基本思路。应当说,近年来许多城市基础设施的改善,在很大程度上受益于这一思路。但在2008年金融危机之后,为刺激经济,中央推出了4万亿投资计划,地方也有很多基础设施建设项目上马,地方政府投资规模增大,在巨大的筹资压力下,地方融资平台的债务迅速增加,其中许多债务以土地为抵押或者要依赖土地出让收入筹集偿债资金。

  中国青年报:有人主张通过调整税收体制,也就是调整中央和地方的财权事权,来改善土地财政问题。您怎么看?

  张斌:土地财政的问题,与现行财政体制,与财力与事权划分,确有密切关系。但从财务角度分析,城镇化建设高峰期的基础设施投资需求,仅依靠投资期内的税收收入和转移支付是难以满足的。在西方发达国家,地方政府需要通过举债,尤其是市政债券来筹集基础设施建设资金。在我国,地方政府举债制度尚不完善,因此会产生对土地出让收入的高度依赖。

  要解决当下的土地财政问题,除了调整税收体制,我认为还需要建立完善的地方政府基础设施投融资机制。应按照中央城镇化工作会议的要求,建立多元可持续的资金保障体系,建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营,比如在基础设施建设方面引入BT机制(BT:building—transfer,即建设—移交。——编者注)。这是政府利用非政府资金进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。

  中国青年报:有些地方政府在通过融资平台融资时,已经形成了一些地方债,而且有关偿还压力也在一定程度上加剧了进一步出让土地使用权的冲动。在这种情况下为何还要允许地方发债?

  张斌:现在,相当大一部分地方政府债务问题,是“期限错配”(指风险缓释的期限,比当前风险暴露的期限短——编者注)。比如,借了期限为4年的钱投资建设地铁,往往是地铁还没建成,还款期就到了。而就算地铁修成了,仅靠票价也不可能在短期内还本付息。那么,把上述这类债务长期化是很必要的。

  地方融资平台的债务证券化,是将债务长期化的一种方法。对于真正用于公益性的、确实有必要由财政资金来偿还的债务,可以将其证券化,变成十年、二十年的债券来解决当前地方政府债务期限错配的问题。

  中国青年报:将地方融资平台债务证券化,具体怎么操作,要注意什么问题?

  张斌:目前,地方政府利用地方融资平台举借的债务,往往用于不同性质的项目,有未来现金流和没有现金流的项目,公益性、准公益性和营利性项目,都打包在了一起。而地方融资平台证券化后,首先要细致地把每一类项目分清楚,根据每个项目的具体情况,来设计不同的债务证券化方案。

  地方政府融资平台债务证券化,关键是要建立完善的运行机制:如证券化之后还本付息责任的主体、资金来源等,一定要明确。对于需要地方政府用财政资金偿还或需要地方政府担保的债务,应将其纳入地方的预算管理,切实做到规范和透明。

责任编辑:CFBJ

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